Kontrole przeprowadzone przez WKiAW w 2022 roku

Wydział Kontroli i Audytu Wewnętrznego UM Szczecin (zw. dalej WKiAW) w okresie od 12 stycznia 2022 r. do 2 lutego 2022 r. przeprowadził kontrolę w Straży Miejskiej Szczecin, ul. Klonowica 1B, 71-241 Szczecin w zakresie prowadzenia kontroli przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących zakazu termicznego przekształcania odpadów zgodnie z art. 379 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.

Opis stanu faktycznego stwierdzonego w toku kontroli został ujęty w protokole kontroli podpisanym w dniu 2 lutego 2022 r. Ocena kontrolowanej działalności, wnioski i zalecenia pokontrolne zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 4 marca 2022 r.

I. Ocena ogólna kontrolowanej działalności

W wyniku kontroli przeprowadzonej w Straży Miejskiej Szczecin (zw. dalej Strażą Miejską) w zakresie prowadzenia kontroli przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących zakazu termicznego przekształcania odpadów zgodnie z art. 379 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska  (zw. dalej Prawem ochrony środowiska lub p.o.ś.), stwierdzono m.in., że:

- z 6 przeprowadzonych przez Straż Miejską kontroli, nie sporządzono protokołu kontroli;

- w 1 przypadku, w protokole kontroli nie umieszczono wzmianki o odmowie podpisania protokołu przez kierownika kontrolowanego podmiotu lub kontrolowaną osobę fizyczną;

- w 11 przypadkach obszary lotów pomiarowych, określonych w harmonogramie badań powietrza przy użyciu drona w 2021 r. (harmonogramie patroli antysmogowych), zostały ustalone bez uprzedniego przeprowadzenia analizy danych dotyczących termicznego przekształcania odpadów w Gminie Miasto Szczecin, posiadanych przez Straż Miejską;

- w 15 przypadkach nieprawidłowo sporządzono protokół z czynności kontrolnych;

- w 2 przypadkach kontrolujący funkcjonariusz, nie posiadał stosownego upoważnienia Prezydenta Miasta Szczecin do przeprowadzania kontroli, w zakresie termicznego przekształcania odpadów poza spalarnią;

- bez uzasadnionej przyczyny ograniczono w zakresach czynności funkcjonariuszy Straży Miejskiej obszary ich działania, dotyczące „kontroli przestrzegania obowiązującego prawa oraz działalności prewencyjnej”, jedynie do wyznaczonego terytorium działania referatu (oddziału).

 W pozostałym zakresie nie stwierdzono nieprawidłowości w szczególności dotyczących:

- prowadzenia rejestru zgłoszeń, interwencji i kontroli, w zakresie termicznego przekształcania odpadów poza spalarnią;

- stosowania przez Straż Miejską sankcji z tytułu stwierdzenia naruszenia art. 155 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach  (zw. dalej u.o.);

- ustalonego wzoru protokołu z czynności kontrolnych.

Podstawą prowadzenia czynności kontrolnych w zakresie termicznego przekształcania odpadów przez strażników Straży Miejskiej Szczecin, jest upoważnienie Prezydenta Miasta Szczecin do dokonywania kontroli przestrzegania i stosowania przepisów, w tym w zakresie termicznego przekształcania odpadów poza spalarniami zgodnie z art. 379 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz art. 9u ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Na potrzeby kontroli Straż Miejska przedstawiła wygenerowane z systemu eM@ndat, wydruki raportów za 2021 rok, dotyczące podjętych interwencji i kontroli w zakresie niezgodnego z prawem, termicznego przekształcania odpadów. Podsumowaniem raportów był udostępniony dnia 13 stycznia 2022 r. ogólny rejestr spraw dotyczący termicznego przekształcania odpadów, odnotowanych w 2021 r. Rejestr zawierał 924 pozycje.

Kontrolą objęto 45 z 924 spraw, zarejestrowanych w 2021 r. (tj. 4,9 % interwencji/kontroli, dotyczących przestrzegania i stosowania przepisów dotyczących zakazu termicznego przekształcania odpadów).

Kontrola wykazała, że w 6 przypadkach kontrolujący funkcjonariusz Straży Miejskiej nie sporządził protokołu kontroli, z podjętych czynności kontrolnych. Należy wskazać, że po każdej kontroli prowadzonej na podstawie art. 379 Prawa ochrony środowiska, należy sporządzić protokół zgodnie z zasadami określonymi w art. 380 p.o.ś. Według art. 380 ust. 1 p.o.ś., z czynności kontrolnych kontrolujący sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanego podmiotu lub kontrolowanej osobie fizycznej.

Podjęcie przez strażnika czynności kontrolnych na nieruchomości stanowiącej własność prywatną, pociąga za sobą obowiązek sporządzenia protokołu. Do takich czynności kontrolnych należy m.in. przeprowadzenie badań lub wykonywanie innych niezbędnych czynności kontrolnych, żądanie pisemnych lub ustnych informacji oraz wzywanie i przesłuchiwanie osób w zakresie niezbędnym do ustalenia stanu faktycznego, żądanie okazania dokumentów i udostępnienia wszelkich danych mających związek z problematyką kontroli. Jednocześnie należy zaznaczyć, że obowiązek sporządzania protokołu dotyczy nie tylko kontroli przeprowadzanych w obiektach budowlanych, ale również kontroli przeprowadzanych poza nimi. Wskazuje na to art. 379 ust. 3 pkt 1 Prawa ochrony środowiska który stanowi, że kontrolujący tj. funkcjonariusz Straży Miejskiej ma prawo wstępu – w celach wykonywania czynności kontrolnych – „na teren nieruchomości, obiektu lub ich części”. Zgodnie z art.  46 §  1 Kodeksu cywilnego  nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności.

Odstąpienie w każdym z 6 przypadków od sporządzenia protokołu z podjętych czynności kontrolnych, powoduje że w sytuacji gdy kontrolowany nie zgadza się z ustalonym stanem faktycznym lub takiego stanu nie potwierdza, to powołanie się przez Straż Miejską na sporządzenie adnotacji (np. notatki służbowej, czy raportu w miejsce protokołu) może okazać się niemiarodajne dla uznania, że dana okoliczność faktyczna kształtuje się tak, jak przyjął kontrolujący strażnik. Dodatkowo kontrola wskazuje, że protokół kontroli powinien być sporządzony niezwłocznie po zakończeniu kontroli. Upływ czasu od dokonania czynności kontrolnych do sporządzenia z niej protokołu, może negatywnie wpływać na jego rzetelność.

Ponadto kontrola wykazała, że w 1 przypadku, w protokole kontroli nie umieszczono wzmianki o odmowie podpisania protokołu przez kierownika kontrolowanego podmiotu lub kontrolowaną osobę fizyczną. Jak już wcześniej wskazano, zgodnie z art. 380 Prawa ochrony środowiska z czynności kontrolnych kontrolujący sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza kierownikowi kontrolowanego podmiotu lub kontrolowanej osobie fizycznej. Ponadto protokół podpisują kontrolujący oraz kierownik kontrolowanego podmiotu lub kontrolowana osoba fizyczna, którzy mogą wnieść do protokołu zastrzeżenia i uwagi wraz z uzasadnieniem. W razie odmowy podpisania protokołu przez kierownika kontrolowanego podmiotu lub kontrolowaną osobę fizyczną kontrolujący umieszcza o tym wzmiankę w protokole, a odmawiający podpisu może, w terminie 7 dni, przedstawić swoje stanowisko na piśmie wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, staroście lub marszałkowi województwa.

Należy podzielić wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2019 r., II OSK 2659/17 pogląd, że protokół kontroli, o którym mowa w art. 380 ust. 1 p.o.ś., sporządzony w wymaganej formie przez osobę upoważnioną przez organ administracyjny tj., w tym przypadku Prezydenta Miasta Szczecin, stanowi dowód w rozumieniu art. 76 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. W celu umożliwienia wykorzystania ustaleń kontrolnych w innych postępowaniach administracyjnych lub karnych powinny być one w odpowiedni sposób udokumentowane. Zasadniczo protokół z czynności kontrolnych powinien być sporządzony z zapewnieniem stronie czynnego udziału, dlatego też w przypadku odmowy podpisania protokołu przez kierownika kontrolowanego podmiotu lub kontrolowaną osobę fizyczną, kontrolujący funkcjonariusz powinien umieścić o tym wzmiankę w protokole.

Ponadto w 11 przypadkach, obszary lotów pomiarowych, określonych w harmonogramie patroli antysmogowych w 2021 r., tj. harmonogramie badań powietrza przy użyciu drona, zostały ustalone przez Straż Miejską bez uprzedniego przeprowadzenia analizy danych dotyczących termicznego przekształcania odpadów w Gminie Miasto Szczecin. Zgodnie z przekazanym do kontroli wykazem lotów pomiarowych dronem (ze wskazaniem konkretnych dat), podpisanym przez Zastępcę Komendanta ds. interwencyjno – prewencyjnych, w 11 przypadkach określenie obszarów do badania pozostawiono do decyzji Naczelnikom Oddziałów Straży Miejskiej. Nie wskazano przy tym żadnej metodologii doboru obszarów do badania przez Naczelników.

Biorąc pod uwagę znaczny koszt, jaki Gmina Miasto Szczecin ponosi w związku z wykorzystaniem drona do przeprowadzania kontroli termicznego przetwarzania odpadów (zgodnie z umową nr WOŚr/2/2021, kwota w 2021 r. wynosiła 57 120 zł), należy położyć nacisk na zwiększenie efektywności lotów dronem.

W trakcie kontroli uzyskano informację, że Straż Miejska w 2021 r., nie pobierała próbek z kontrolowanych palenisk, w celu potwierdzenia podejrzenia termicznego przetwarzania odpadów poza spalarnią, co podyktowane było m. in. wysokim kosztem jednostkowym badań laboratoryjnych (około 1000 zł/badanie). Trzeba jednak zaznaczyć, że kontrole palenisk dokonywane były m. in. przy pomocy drona wyposażonego w odpowiednią aparaturę, pozwalającą na szybsze wykrywanie i niemal natychmiastowe wykonanie analizy szkodliwych związków chemicznych w powietrzu, w miejscach których istnieje podejrzenie spalania odpadów. Dodatkowo dron pozwalał na ujawnienie przypadków spalania odpadów poza spalarnią na znacznie większym obszarze, niż wykonywane w sposób tradycyjny, własne obserwacje funkcjonariuszy Straży Miejskiej, nie ograniczając się tylko do jednej ulicy, ale często całej dzielnicy. Wykorzystanie drona w kontrolach cechował ponadto walor działań prewencyjnych związanych przede wszystkim ze świadomością ryzyka kontroli - eliminując też poczucie anonimowości przy spalaniu odpadów.

Tym samym dla osiągnięcia wysokiej sprawności i efektywności realizacji kontroli za pomocą drona, konieczna jest analiza posiadanych przez Straż Miejską danych, np.:

- liczbę kontroli przeprowadzonych w określonym interwale czasowym,

- ogólną liczbę stwierdzonych naruszeń;

- rodzaje stwierdzonych naruszeń oraz podjęte działania,

- wyniki kontroli przeprowadzonych dronem z ubiegłych lat,

w celu ustalenia obszarów Gminy Miasto Szczecin, w których najczęściej dochodzi do naruszenia w zakresie termicznego przekształcania odpadów poza spalarniami, ale również w celu ustalenia rejonów miasta, w których loty wykonywane będą jedynie prewencyjnie.

Ponadto kontrola zauważyła, że w 15 przypadkach nieprawidłowo sporządzono protokół z czynności kontrolnych. Wykazane nieprawidłowości dotyczyły pomijania w protokole istotnych informacji o przebiegu kontroli, pozostawiania niewypełnionych pól, bądź wypełniania ich niezgodnie ze wzorem protokołu (wprowadzonym Zarządzeniem 22/2020 Komendanta SM Szczecin z dnia 19 października 2020 r.), a w szczególności polegały na:

- nieokreślaniu czego dotyczyła kontrola, tj. w jakim „zakresie” była przeprowadzona oraz czy pobrano próbkę materiału z paleniska do badań;

- niewskazywaniu w polu „kontrolowane dokumenty”, czy dokonywano kontroli „rodzaju używanego opału do spalania”;

- pomijaniu informacji o stanowisku służbowym kontrolującego funkcjonariusza;

- nieokreślaniu w ilu jednobrzmiących egzemplarzach został sporządzony protokół;

- wskazywaniu kontrolującego funkcjonariusza jako uczestnika kontroli (biernie uczestniczącego w kontroli) oraz jednocześnie jako kontrolującego;

- pomijaniu informacji o podstawie ustalenia tożsamości osoby kontrolowanej.

Zgodnie z art. 380 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, z czynności kontrolnych powinien być sporządzony protokół spełniający wymagania formalne ustalone w ust. 2 tego artykułu. Wskazać należy, że ustalenia pokontrolne mogą stanowić podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego, karnego lub – po spełnieniu odpowiednich warunków – podjęcia odpowiednich działań przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska (art. 379 ust. 5 p.o.ś.). Niezachowanie określonych wyżej wymagań formalnych może wpłynąć na zdeprecjonowanie wartości takiego dowodu, co również może rzutować na wynik innego postępowania.

Ponadto poprawne sporządzanie protokołów kontrolnych ma również na celu prowadzenia kontroli w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Powinno więc z niego wynikać w szczególności, kto, gdzie i kiedy oraz jakich czynności dokonał, kto i w jakim charakterze przy tym był obecny, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono.

Z powyższym zagadnieniem dotyczącym sporządzania protokołów z czynności kontrolnych, skorelowana jest kwestia samych upoważnień do przeprowadzania kontroli w zakresie termicznego przekształcania odpadów.

Kontrola wykazała, że w 2 przypadkach kontrolujący funkcjonariusz, nie posiadał stosownego upoważnienia Prezydenta Miasta Szczecin do dokonywania kontroli w zakresie termicznego przekształcania odpadów poza spalarnią. Prezydent miasta może upoważnić do wykonywania funkcji kontrolnych pracowników podległych im urzędów miejskich lub gminnych lub funkcjonariuszy straży gminnych. Dopiero w przypadku otrzymania upoważnienia Prezydenta Miasta Szczecin, kontrolujący funkcjonariusz Straży Miejskiej, wykonując kontrolę, jest uprawniony do:

1) wstępu wraz z rzeczoznawcami i niezbędnym sprzętem przez całą dobę na teren nieruchomości, obiektu lub ich części, na których prowadzona jest działalność gospodarcza, a w godzinach od 6 do 22 - na pozostały teren;

2) przeprowadzania badań lub wykonywania innych niezbędnych czynności kontrolnych;

3) żądania pisemnych lub ustnych informacji oraz wzywania i przesłuchiwania osób w zakresie niezbędnym do ustalenia stanu faktycznego;

4) żądania okazania dokumentów i udostępnienia wszelkich danych mających związek z problematyką kontroli.

Oznacza to, że brak upoważnienia do prowadzenia kontroli w zakresie termicznego przekształcania odpadów poza spalarnią, bezwzględnie niweczy owoce kontroli, czyli m. in. ustaleń objętych protokołem kontroli.

W toku kontroli ustalono również, że bez uzasadnionej przyczyny ograniczono w zakresach czynności funkcjonariuszy Straży Miejskiej, obszary ich działania, dotyczące „kontroli przestrzegania obowiązującego prawa oraz działalności prewencyjnej” jedynie do wyznaczonego terytorium działania referatu (oddziału). Prezydent Miasta Szczecin sprawuje kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów o ochronie środowiska w zakresie objętym właściwością tego organu. Obejmuje to zarówno właściwość rzeczową jak i miejscową, tj. w tym przypadku obszar Gminy Miasto Szczecin. Ze względu na udzielone przez Prezydenta Miasta Szczecin funkcjonariuszom Straży Miejskiej upoważnienia, do przeprowadzania kontroli przestrzegania przepisów prawa ochrony środowiska na terenie całej gminy, zakresy czynności tych pracowników w kwestii dotyczącej przeprowadzania kontroli (w tym dotyczące termicznego przekształcania odpadów), nie mogą być ograniczane jedynie do obszaru działania danego referatu lub oddziału. Ponadto kontrola wskazuje, że w sytuacji gdy Straż Miejska decyduje się na przeprowadzanie przede wszystkim kontroli tzw. interwencyjnych, czyli przeprowadzanych w związku z rozpatrywaniem skarg, czy zgłoszeń dotyczących zanieczyszczenia środowiska, należy stosować rozwiązania umożliwiające funkcjonariuszom jak najszybsze dotarcie na miejsce zdarzenia.

Zgodnie z uzyskaną w czasie kontroli informacją, zlecono zmianę zapisu w zakresach czynności.  

W pozostałym zakresie ustalono, że:

- prawidłowo prowadzono rejestr zgłoszeń, interwencji i kontroli, dotyczących termicznego przekształcania odpadów poza spalarniami. Sprawy dotyczące niezgodnego z prawem termicznego przekształcania odpadów rejestrowane były poprzez system eM@nadat Enterprise ver. 3.0.3.3. W rejestrze wskazywano: datę zgłoszenia, lokalizację zgłoszenia, zgłaszającego, zamknięcie zgłoszenia, opis, numer zgłoszenia, dzielnicę, powód zgłoszenia, datę zamknięcia, przyjmującego, metodę przyjęcia, typ (zgłaszającego);

- nie stwierdzono nieprawidłowości w przedmiocie nakładania na sprawców wykroczeń, mandatów karnych na podstawie art. 191 u.o., który stanowi że kto przekształca odpady poza spalarnią lub współspalarnią odpadów, podlega karze aresztu albo grzywny;

- wzór protokołu wprowadzony Zarządzeniem 22/2020 Komendanta SM Szczecin z dnia 19 października 2020 r. zawierał wszystkie istotne elementy, mające na celu udokumentowanie stanu faktycznego ustalonego podczas kontroli w zakresie termicznego przekształcania odpadów poza spalarniami.

II. Uwagi i zalecenia

Przedstawiając powyższe oceny i uwagi, stosownie do § 35 ust. 4 Załącznika Nr 2 do Zarządzenia w sprawie kontroli Prezydent Miasta zalecił Komendantowi Straży Miejskiej:

1. każdorazowo sporządzać protokół czynności kontrolnych, z przeprowadzonej na prywatnej nieruchomości kontroli w zakresie termicznego przekształcania odpadów poza spalarnią;

2. w razie odmowy podpisania protokołu przez kierownika kontrolowanego podmiotu lub kontrolowaną osobę fizyczną umieszczać o tym wzmiankę w protokole kontroli;

3. ustalać obszary lotów pomiarowych dronem, w oparciu o analizę danych dotyczących termicznego przekształcania odpadów w Gminie Miasto Szczecin;

4. sporządzać protokoły z czynności kontrolnych, zgodnie ze wzorem protokołu wprowadzonym Zarządzeniem 22/2020 Komendanta SM Szczecin z dnia 19 października 2020 r., bez pomijania istotnych informacji o przebiegu kontroli;

5. niezwłocznie występować do Wydziału Organizacyjnego Urzędu Miasta Szczecin, o wydanie upoważnienia funkcjonariuszowi wyznaczonemu do wykonywania funkcji kontrolnych (art. 379 ust. 2 p.o.ś.);

6. rozszerzyć w zakresach czynności funkcjonariuszy Straży Miejskiej, obszary ich działania, dotyczące „kontroli przestrzegania obowiązującego prawa oraz działalności prewencyjnej” do obszaru całej gminy.