Kontrole przeprowadzone przez WKiAW w 2011 roku

W listopadzie 2011 r. Wydział Kontroli i Audytu Wewnętrznego UM Szczecin przeprowadził kontrolę w Wydziale Gospodarki Nieruchomościami Urzędu Miasta Szczecin w zakresie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego na prawo własności nieruchomości położonej przy ul. Borsuczej. Opis stanu faktycznego, stwierdzonego w toku kontroli został ujęty w protokole z kontroli doręczonym w dniu 14 grudnia 2011 r. Ocena kontrolowanej działalności, wnioski i zalecenia pokontrolne zawarte zostały
w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 8 stycznia 2012 r.

Kontrola podjęta w związku z postanowieniem Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 21 września 2011 r. dotyczącym niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zw. dalej Kpa wykazała przede wszystkim: niedochowanie terminów ustalonych w oparciu o przepisy prawa administracyjnego oraz bezpośrednio z niego wynikających, niezawiadamianie o niedochowaniu powyższych terminów, niedochowanie zasady szybkości oraz pisemności postępowania.

Stwierdzono, że Wydział Gospodarki Nieruchomościami (ówcześnie Wydział Mienia) nie załatwił sprawy dot. przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności rozpoczętej na wniosek strony złożony w dniu 28.12.2000 r. a następnie uzupełniony
w dniu 18.10.2001 r. w terminie nie późniejszym niż dwa miesiące, czym naruszono art. 35 § 1 i 3 Kpa, który wskazywał, iż Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki oraz żezałatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Nie zawiadomił jednocześnie strony o niedotrzymaniu terminu określonego w art. 35 Kpa co było niezgodne z art. 36 Kpa, wg którego w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy.Zawiadomienie takie (będące pierwszą czynnością jaką wykonał organ w danej sprawie) wysłane zostało dopiero w dniu 12.06.2002 r., tj. po upływie 8 miesięcy od uzupełnienia wniosku o brakujący dokument. Zgodnie z ogólną zasadą szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 § 1 Kpa, zawiadomienie powinno być skierowane do strony niezwłocznie, z chwilą pojawienia się przeszkody w załatwieniu sprawy
w terminie wynikającym z przepisów Kpa. Powyższa zasada szybkości postępowania była w toku jego prowadzenia wielokrotnie naruszana.

W toku kontroli ustalono ponadto, że Organ nie dotrzymał przez siebie określonego w postanowieniu z dnia 12.06.2002 r. terminu załatwienia sprawy (kwiecień 2003 r.). Po 34 miesiącach bezczynności organu, kolejne czynności w postępowaniu (według udostępnionej dokumentacji) podjęte zostały dopiero w okresie kwiecień 2005 r. – marzec 2006 r. (w zakresie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz własności nieruchomości). Jednocześnie dopiero dnia 01.08.2007 r., tj. po upływie 4 lat i 3 miesięcy od upływu terminu załatwienia sprawy wskazanego w postanowieniu z dnia 12.06.2002 r., wystosowano do strony kolejne zawiadomienie przedłużając termin załatwienia sprawy do dnia 31.08.2008 r. W ocenie kontroli niedopuszczalną należy uznać sytuację, w której organ po upływie 4 lat i 3 miesięcy od upływu wyznaczonego przez siebie terminu załatwienia sprawy zawiadamia stronę o kolejnym przedłużeniu terminu. Należy ponadto podkreślić, że zastosowanie art. 36 Kpa winno być wyjątkiem,
a nie regułą w procedowaniu organów administracji publicznej. Jednocześnie na niezałatwienie sprawy w terminie określonym
w art. 35 Kpa lub ustalonym w myśl art. 36 Kpa służyło stronie zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia.

Pomimo zebrania całego materiału dowodowego stanowiącego podstawę do wydania decyzji – o czym zawiadomiono Stronę pismem w dniu 12.10.2007 r. – nie wydano stosownej decyzji kończącej postępowanie. Powyższe uzasadniano oczekiwaniem „(…) na nowe interpretacje przez sądy administracyjne, zmianę lub doprecyzowanie przepisów (…)”. Należy podkreślić, że Organ administracji publicznej ocenia stan faktyczny jak i stosuje przepisy prawne obowiązujące w dniu wydania decyzji administracyjnej. Dopiero w okresie od marca do września 2009 r. – po 17 miesiącach bezczynności – wykonano kolejne czynności w postępowaniu związane ze zleceniem opracowania operatu szacunkowego oraz ustaleniem ew. zadłużenia Strony z tyt. opłat za użytkowanie wieczyste i podatków. Od września 2009 r. do maja 2011 r. nastąpił kolejny, tym razem 20 miesięczny okres bezczynności Organu, po upływie którego, w dniu 31.05.2011 r. wystosowano kolejne zawiadomienie przedłużające termin wydania decyzji w sprawie do dnia 31.12.2011 r. Powyższe naruszało art. 12 § 1 Kpa, wg którego Organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

Należy wskazać, że powodem opieszałości w wydawaniu decyzji w przedmiotowej sprawie, według wyjaśnień WGN, była m.in. duża ilość realizowanych wniosków o przekształcenie oraz zmieniająca się sytuacja prawna w zakresie przekształcania prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Na dzień 18.10.2001 r. (uzupełnienie wniosku o wymagany odpis
z księgi wieczystej) funkcjonowała ustawa z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (j.t. Dz. U. z 1999 r. Nr 65 poz. 746 ze zm.), zw. dalej ustawą
o przekształceniu. W dniu 24.10.2001 r. weszła w życie ustawa z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209 ze zm.), zw. dalej ustawą o nabywaniu, która zgodnie z zapisem art. 2
ust. 1 przedmiotowej ustawy wyłączyła stosowanie przepisów ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu wobec osób fizycznych wskazanych w art. 1 ust. 1 ustawy o nabywaniu. Dopiero dnia 16.07.2003 r. zmieniając ww. ustawę o nabywaniu
m.in. dopisano w art. 1 ust. 7 delegację dla właściwego ministra do spraw Skarbu Państwa w porozumieniu z właściwym ministrem do spraw administracji publicznej do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowego trybu wydawania decyzji o nabyciu prawa własności nieruchomości. Odpowiednie rozporządzenie weszło w życie w dniu 18 grudnia 2003 r. Podkreślenia wymaga fakt,
iż WGN w toku prowadzonego postępowania uznał, że przedmiotowa nieruchomość nie spełniała warunków określonych ustawą
o nabywaniu.

W wyniku kontroli ustalono także, że w trakcie prowadzonego postępowania Strona była informowana ustnie o jego przebiegu
(m.in. w zakresie przyczyn zwłoki w wydawaniu decyzji po przesłaniu do Strony zawiadomienia z dnia 12.10.2007 r., opłat za przekształcenie – wyjaśnienia Kierownika Referatu Przekształceń Własnościowych WGN z dnia 01.12.2011 r. oraz 02.12.2011 r.).
W ocenie kontroli istotne kwestie w toku prowadzonego postępowania winny być dokumentowane w formie pisemnej na co wskazuje art. 14 § 1 Kpa, według którego sprawy należy załatwiać w formie pisemnej. Art. 14 § 2 Kpa dopuszcza możliwość ustnego załatwiania spraw jednakże istotne motywy takiego załatwienia winny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji.

Stwierdzono ponadto, że poniesiono koszty związane ze sporządzeniem operatu szacunkowego określającego rynkową wartość prawa własności oraz wartość prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości gruntowej w wysokości 244,00 zł brutto nie wykorzystując jednocześnie przedmiotowego operatu w terminie jego ważności (1 rok), co naruszało zasadę oszczędności i celowości wydatków publicznych określoną w art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych
(Dz. U. z 2009 r. Nr 157 poz. 1240 ze zm.). Brak było ponadto notatki sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego dołączonej do powyższego operatu szacunkowego wskazującej na fakt powiadomienia Strony o terminie wizji lokalnej (wg operatu oględziny nieruchomości przeprowadzono w dniu 05.09.2009 r.), przynajmniej na 7 dni przed jej terminem, czym naruszono § 2 umowy
nr WGN/342/113/BK/2009 z dnia 19.08.2009 r. Powyższe wskazuje na brak dostatecznej kontroli sprawowanej przez WGN
w zakresie wykonania poszczególnych zapisów umowy dot. sporządzenia operatu szacunkowego. Nie informując strony o zamiarze przeprowadzenia oględzin naruszono tym samym art. 79 § 1 Kpa, który wskazuje, iż Strona powinna być zawiadomiona o miejscu
i terminie przeprowadzenia oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem.

Stwierdzono także, że nie poinformowano Strony o zamiarze przeprowadzenia oględzin nieruchomości – dokonanych w dniu 15.07.2011 r. -  w celu sporządzenia operatu szacunkowego określającego wartość rynkową prawa nieruchomości i prawa użytkowania wieczystego działki gruntu (brak jednocześnie zapisu w umowie z dnia 06.07.2011 r. zobowiązującego wykonawcę
do powyższego) naruszając tym samym wyżej cytowany art. 79 § 1 ustawy Kpa.

Należy podkreślić, że w przypadku tak prowadzonego postępowania naruszona została zasada określona w art. 8 Kpa, wg którego Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.
O utracie zaufania do Organu świadczy chociażby fakt zwrócenia się przez Stronę z prośbą o zawieszenie prowadzonego przez Wydział Gospodarki Nieruchomościami postępowania oraz skierowanie do Wojewody Zachodniopomorskiego w Szczecinie prośby o włączenie się w trwające blisko 11 lat postępowanie.

   W związku z poczynionymi ustaleniami kontroli, stosownie do § 37 ust. 3 Załącznika nr 2 do Zarządzenia w sprawie kontroli, Prezydent zalecił wprowadzenie mechanizmów kontroli zarządczej zapewniających:

1. dochowanie w trakcie prowadzonych postępowań terminów wynikających bezpośrednio oraz ustalonych w oparciu o przepisy Kpa,
2. niezwłoczne zawiadamianie Stron postępowania w sytuacji wystąpienia przeszkód w załatwieniu spraw w terminach wynikających z Kpa,
3. prowadzenie postępowań z zachowaniem formy pisemnej,
4. dokonywanie wydatków publicznych w sposób celowy i oszczędny,
5. wzmocnienie nadzoru nad realizacją umów zawieranych z wykonawcami w zakresie sporządzania operatów szacunkowych,
6. informowanie stron o zamiarze przeprowadzenia oględzin nieruchomości gruntowej,
7. zakończenie prowadzonego od 2001 r. roku postępowania poprzez wydanie stosownej decyzji administracyjnej.