Kontrole przeprowadzone przez WKiAW w 2010 roku

Wydział Kontroli i Audytu Wewnętrznego Urzędu Miasta Szczecin, w okresie od 17.08.2010 r. do 24.09.2010 r. przeprowadził kontrolę w Zarządzie Budynków i Lokali Komunalnych ul. Mariacka 25 w Szczecinie, zw. dalej ZBiLK, w zakresie zawierania, realizacji i rozliczania umów na prace remontowe w lokalach mieszkalnych, dokonywania zamiany lokali mieszkalnych za okres od 01.01.2010 r. do 31.07.2010 r.  Wyniki kontroli przedstawione zostały w protokole kontroli Z/5/10 podpisanym w dniu 29. października 2010 r.

W ramach systemu zamiany lokali mieszkalnych „ z urzędu”  negatywnie oceniono brak opracowanych w formiepisemnej, szczegółowych procedur dotyczących zamiany lokalioraz sposób prowadzenia rejestru do analizy i kwalifikowania wniosków o zamianę lokali. Ustalono bowiem, że nie opracowano jednolitych zasad dotyczących sposobu przyjmowania i rozpatrywania wniosków o zamianę, w tym kolejności realizacji wniosków o zamianę lokali. Rejestr do analizy i kwalifikowania wniosków o zamianę „z urzędu” (w formacie arkusza Excel) nie dawał z kolei możliwości identyfikowania pracowników dokonujących zmian w rejestrze (dostęp do rejestru posiadali wszyscy pracownicy Działu Zamian Lokali Mieszkalnych ZBiLK), zakresu ani czasu dokonanych zmian. Rejestr prowadzony w takiej formie, stwarzał ponadto możliwość dowolnego dokonywania zmian w odniesieniu do kolejności załatwianych spraw, a tym samym nadużyć w tym obszarze. Wydruki z rejestru, przedstawiane zespołowi ds. ustalania sposobu zasiedlania wolnych lokali mieszkalnych, nie zawierały danych sporządzającego, daty wydruku oraz sposobu filtrowania danych osób zakwalifikowanych do zamiany lokalu, nie zawierały ponadto podpisów osoby kontrolującej i akceptującej prawidłowość dokonanego wyboru wniosków do realizacji. Powyższe powoduje, że rejestr nie stanowi wiarygodnego źródła informacji o kolejności załatwianych wniosków, co w połączeniu z brakiem procedur uniemożliwia jednoznaczną ocenę kolejności realizacji, poddanych badaniu 20. z 38. (tj. 52,6 % ogółu) wniosków o zamianę lokalu mieszkalnego „z urzędu”, w odniesieniu
do kolejności ich realizacji przez ZBiLK.

Pisemne opracowanie jednoznacznych zasad dotyczących przyjmowania i rozpatrywania wniosków oraz wprowadzenie mechanizmów kontroli, w tym informatycznych, uniemożliwiających dowolne wprowadzanie zmian w rejestrze (np. wprowadzenie odpowiedniego programu lub aplikacji komputerowej), wskazane byłoby z uwagi na fakt , iż zamiana lokali stanowi wrażliwy – z punktu widzenia interesu społecznego – obszar.

Zastrzeżenia kontroli dotyczą też stosowanego wniosku o najem lokali, który nie zawierał pozycji dotyczących oczekiwań wnioskodawcy co do lokalizacji, ilości pokoi oraz rodzaju zamiany. Brak takich pozycji we wniosku powodował, że wnioskodawcy nie wpisywali ww. danych, pomimo że stanowiły one jedną z podstaw do rozpatrzenia wniosków przez ZBiLK. Skutkowało to tym, że wnioski wypełnione zgodnie ze stosowanym wzorem, a nie zawierające ww. danych, traktowane były jako „nieprecyzyjne” i nie były analizowane przy kwalifikowaniu wniosków do zamiany, a ich realizacja następowała dopiero po uzupełnieniu brakujących danych. Wgstanu na dzień 24.08.2010 r., w rejestrze figurowało 46 takich „nieprecyzyjnych” wniosków. Powyższe oraz brak określenia zasad uzupełniania danych (w tym sposobu i terminu ich pozyskiwania) stwarza możliwość nadużyć w odniesieniu do kolejności załatwianych wniosków, którą można znacznie ograniczyć poprzez wprowadzenie do wzoru wniosku jako obowiązkowych – elementów dotyczących oczekiwań wnioskodawcy co do lokalizacji, ilości pokoi oraz rodzaju zamiany.

Spośród objętych kontrolą 15. z 44.(tj. 34,1 % ogółu) umów najmu w ramach zamian międzylokatorskich, w 2. przypadkach umowy zawarto w dniach 11.05.2010 r. i 29.06.2010 r., czyli odpowiednio 15 oraz 4 dni po terminie wynikającym z § 12 ust. 1  wcześniej zawartych umów, który wskazywał, że „w przypadku niedokonania przedmiotowej zamiany w terminie 30 dni od dnia podpisania umowy, uważa się ją za nie zawartą.” Skutkiem powyższego było zawarcie umów najmu lokali w ramach zamian międzylokatorskich z osobami, które nie posiadały już tytułu prawnego do zajmowanych a będących przedmiotem zamiany lokali. Wystawienie skierowania do zawarcia umów najmu nie powoduje dokonania czynności zamiany lokalu, a stanowi jedynie jednostronne oświadczenie woli, zawierające propozycję zawarcia umowy. Dokonanie zamiany następuje natomiast z dniem podpisania umowy zamiany lokalu mieszkalnego, kiedy to występuje zgodne porozumienia dwóch stron, ustalające ich wzajemne prawa lub obowiązki.

Stwierdzono ponadto, że w 7. na 20 przypadków, poddanych kontroli zamian „z urzędu”, w podstawie prawnej upoważnień do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego, przytoczono zarządzenie nr 170/06 Prezydenta Miasta Szczecina z dnia 28.03.2006 r. sprawie ustalenia zasad wydawania przez Gminę Szczecin upoważnień do zawierania umów najmu lokali stanowiących zasób Towarzystw Budownictwa Społecznego, a pozostających w dyspozycji Gminy, podczas gdy na dzień wystawienia upoważnień, tj. 29.04.2010 r. oraz 26.07.2010 r.  obowiązywało już zarządzenie nr 109/10 Prezydenta Miasta Szczecin  z dnia 17.03.2010 r.

W wyniku kontroli 51. ze 175. (tj. 29,1 % ogółu) umów o roboty remontowe,  zawartych w wyniku prowadzonych postępowań o udzielenie zamówień publicznych do 14 tys. euro nie stwierdzono nieprawidłowości. Ustalono jedynie, że wskazanie w § 1 ust. 2 tych umów, iż szczegółowy opis przedmiotu umowy i zakres rzeczowy robót zawarty jest w ofercie cenowej i kosztorysie ofertowym, nie określał faktycznego zakresu robót w sytuacji, kiedy prowadzono dodatkowe uzgodnienia dotyczące niekompletnych lub zawierających błędy kosztorysów ofertowych.
Nie sporządzano ponadto na okoliczność uzgodnień żadnej dokumentacji, zawierającej akceptację oferenta w zakresie dokonanych zmian. W badanym okresie nie stwierdzono wykonania zamówienia bez uwzględnienia wszystkich potrzeb ZBiLK, jednak w 1. przypadku, podpisując umowę nr 255/DZP/2010 z dnia 24.05.2010 r. z wykonawcą, którego zakres robót ujęty w kosztorysie ofertowym nie był zgodny z zakresem ujętym w kosztorysie inwestorskim, ZBiLK narażał się na takie ryzyko.

W wyniku kontroli 51. faktur zakupu dokumentujących wykonanie remontów lokali mieszkalnych, w 2. przypadkach przekroczony został termin płatności określony w zawartych z wykonawcami umowach, co było niezgodne z art. 44 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 27. sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), zw. dalej uofp, wg którego wydatki publiczne powinny być dokonywane w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań. Faktura nr 204/2010 na kwotę 27.000,01 zł dot. umowy nr 255/DZP/2010 z dnia 24.05.2010 r. zapłacona została 6 dni po terminie płatności wskazanym w umowie (potencjalne odsetki ustawowe wyniosłyby 57,70 zł). Faktura 205/2010 na kwotę 23.800,00 zł dot. umowy 256/DZP/2010 z dnia 24.05.2010 r. zapłacona została 29 dni po terminie płatności wskazanym w umowie (potencjalne odsetki ustawowe wyniosłyby 245,82 zł).

Stwierdzono, że w przypadku 2. umów dot. remontów lokali mieszkalnych błędnie naliczone zostały kary umowne, co było niezgodne z § 9 zawartych z wykonawcami umów, który wskazywał, że wykonawca zapłaci zamawiającemu karę pieniężną z tytułu odpowiedzialności odszkodowawczej w przypadku zwłoki w wykonaniu przedmiotu umowy w wysokości 1% wynagrodzenia określonego w umowie za każdy dzień zwłoki. W przypadku umowy nr 5/DZP/2010 z dnia 07.01.2010 r. na kwotę 10.800,00 zł, naliczono kary umowne za 7 dni tj. 756,00 zł, a winny być naliczone za 11 dni tj. 1.188,00 zł (różnica 432,00 zł), natomiast do umowy nr 20/DZP/2010 z dnia 11.01.2010 r. na kwotę 26.800,00 zł naliczono kary umowne za 11 dni tj. 2.948,00 zł, a winny być naliczone za 15 dni tj. 4.020,00 zł (różnica 1.072,00 zł). Powyższe spowodowało uszczuplenie należnych wpływów z tytułu kar umownych w łącznej wysokości 1.504,00 zł. Przedmiotowe kary zostały potrącone z otrzymanych przez ZBiLK faktur zakupu na wykonane roboty remontowe, bez wystawiania stosownych not obciążeniowych, co było niezgodne z art. 20 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (j.t. Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223), wg którego podstawą zapisów w księgach rachunkowych są dowody księgowe stwierdzające dokonanie operacji gospodarczej, w tym m.in. zewnętrzne własne – przekazywane w oryginale kontrahentom.

W związku ze złożonymi skargami, kontroli poddano 12 postępowań o udzielenie zamówienia publicznego do kwoty 14 tys. euro w zakresie remontów lokali mieszkalnych, w wyniku których w badanym okresie, zamówienia udzielono wykonawcy Murex Usługi Wielobranżowe, ul. Krzywoustego 54/20 w Szczecinie, zw. dalej Murex. W zakresie ww. skarg kontrola potwierdziła jedynie fakt dotyczący braku odpowiedzi ZBiLK na pisma składane przez firmę Murex, co zdaniem kontrolujących doprowadziło do nasilenia konfliktu pomiędzy stronami. W pozostałym zakresie stwierdzono, że zarzuty stawiane przez Murex nie znalazły odzwierciedlenia
w ustaleniach stanu faktycznego, gdyż w 3. poruszanych w skargach przypadkach remonty lokali mieszkalnych nie zostały przeprowadzone w ustalonym w umowach terminie. Realizacja postanowień umowy nr 206/DZP/2010 z dnia 27.04.2010 r. nastąpiła z 16-dniowym opóźnieniem, natomiast umowy nr 205/DZP/2010 i nr 208/DZP/2010 z dnia 27.04.2010 r. zostały rozwiązane przez ZBiLK po upływie odpowiednio: 24. i 43. dniach od umownego terminu zakończenia robót.

Stwierdzono jednocześnie, że Dyrektor ZBiLK nie udzielił odpowiedzi na skargęzawartą w piśmie z dnia 15.06.2010 r. na postępowanie inspektorów budowlanych z Rejonu Nr 2 ZBiLK, czym naruszył art. 237 § 1 i 3 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zw. dalej KPA, wg którego skarga powinna być załatwiona bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu miesiąca, a o sposobie załatwienia skargi zawiadamia się skarżącego.Powyższe postępowanie naruszało również zasady ujęte w art. 7 i 8 KPA, wg których wtoku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, obowiązane są ponadto prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwaoraz świadomość i kulturę prawną obywateli.

ZBiLK nie ustosunkował się ponadto do następujących próśb i problemów zgłaszanych na piśmie przez Murex:

• propozycja dokonania zmian w zawartej umowie, mimo rozszerzenia zakresu robót i nie uzgodnienia dodatkowego wynagrodzenia, zawarta w piśmie z dnia 24.05.2010 r.,
• prośba o zmianę składu komisji dokonującej odbioru robót w lokalu przy ul. Studziennej 15/12, zawarta w piśmie z dnia 02.06.2010 r.,
• prośba o rozwiązanie konfliktu w związku ze zmianą zakresu robót w lokalu przy ul. Grzymińskiej 17/12, zawarta w piśmie z dnia 02.06.2010 r.,
•  prośba o ustalenie kwot rozliczeniowych za roboty dodatkowe, zawarta w piśmie z dnia 17.06.2010 r.,
• prośba o wyznaczenie terminu odbioru lokalu przy ul. Studziennej 15/12 na 21.06.2010 r. z powodu choroby wykonawcy, zawarta w piśmie z dnia 17.06.2010 r.,
• prośba o wyznaczenie terminu odbioru lokalu przy ul. Studziennej 15/12, zawarta w piśmie z dnia 28.06.2010 r.

      Ustalono ponadto, że w przypadku realizacji umowy nr 206/DZP/2010, w dokumentacji nie było informacji o usunięciu usterek stwierdzonych w trakcie odbioru robót, do których zobowiązano Murex w terminie do 05.07.2010 r., a ZBiLK dokonał w dniu 19.07.2010 r. rozliczenia finansowego ww. umowy.

Stwierdzono, że po ustaleniu przez ZBiLK konieczności wykonania robót dodatkowych w trakcie realizacji umowy nr 205/2010 z dnia 27.04.2010 r. zawartej z Murex (dot. wymiany podłóg w lokalu mieszkalnym przy ul. Grzymińskiej 17/12), nie sporządzono aneksu do umowy, nie udzielono odrębnego zamówienia, nie dokonano wyceny robót dodatkowych i nie ustalono wysokości dodatkowego wynagrodzenia. Ustalono ponadto, że do dnia 24.09.2010 r. nie dokonano rozliczenia ww. umowy (nie naliczono kar umownych), mimo że przedmiotowa umowa obowiązywała do dnia 31.05.2010 r., a wypowiedziana została przez ZBiLK z dniem 24.06.2010 r.

Przedstawiając powyższe oceny i uwagi  Prezydent Miasta Szczecin zalecił Dyrektorowi ZBiLK:

1. Opracowanie w formie pisemnej, szczegółowych procedur dotyczących kolejności realizacji wniosków o zamianę lokali mieszkalnych.
2. Rozważenie możliwości wprowadzenia programu lub aplikacji komputerowej do obsługi zamian lokali mieszkalnych.
3. Opracowanie nowego wzoru wniosku o najem/zamianę lokalu mieszkalnego.
4. Opracowanie w formie pisemnej zasad przyjmowania (w tym dokumentowania) informacji uzupełniających wniosek o najem.
5. Zawieranie umów dot. międzylokatorskich zamian lokali mieszkalnych, w terminach określonych we wcześniej zawartych umowach najmu.
6. Wystawianie upoważnień do zawarcia umów najmu na podstawie aktualnych przepisów prawa.
7. Uwzględnienie w umowach o roboty remontowewyników dodatkowych negocjacji przeprowadzonych z oferentem.
8. Regulowanie zobowiązań zgodnie z terminami płatności.
9. Naliczanie kar umownych zgodnie z zawartymi umowami i ich właściwe dokumentowanie.
10. Podjęcie działań w celu wyegzekwowania nienaliczonych kar umownych. 
11. Rozliczenie umowy o roboty remontowe nr 205/2010 z dnia 27.04.2010 r.
12. Załatwianie skarg zgodnie z obowiązującymi przepisami.