Kontrole przeprowadzone przez WKiAW w 2016 roku

Wydział Kontroli i Audytu Wewnętrznego Urzędu Miasta Szczecin w dniach 3 - 23.11.2016 r. przeprowadził kontrolę w Wydziale Księgowości oraz Biurze Obsługi Interesantów Urzędu Miasta w Szczecinie przy pl. Armii Krajowej 1, zwanych dalej WKs oraz BOI, w zakresie prawidłowości prowadzenia rozrachunków z tytułu opłat za koncesję – zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Ocena kontrolowanego zagadnienia, wnioski i zalecenia pokontrolne zawarte zostały w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 6.12.2016 r.

I. Ocena ogólna kontrolowanej działalności

Kontroli poddano wyłącznie nadpłaty stwierdzone na dzień 30.09.2016 r. oraz proces zwrotu przedmiotowych nadpłat.

W wyniku przeprowadzonej kontroli w zakresie prawidłowości prowadzenia rozrachunków z tytułu opłat za koncesję – zezwolenia na sprzedaż alkoholuustalono, że:

• w 3. przypadkach na 40 poddanych kontroli, stwierdzono błędy w ewidencji księgowej konta 221-02-214,
• w przypadku 2. decyzji stwierdzających wygaśnięcie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych podano błędne uzasadnienie,
• w 2. przypadkach do systemu ZSI FK zostały wprowadzone błędne dane dot. numeru i dat decyzji o wygaszeniu zezwoleń.

Nie stwierdzono nieprawidłowości w zakresie prowadzenia teczek przedsiębiorców, którym przyznano zezwolenie na  sprzedaż napojów alkoholowych.

II. Oceny cząstkowe

1. Ewidencja księgowa zezwoleń na sprzedaż alkoholu

Na dzień 30.09.2016 r. zidentyfikowanych zostało 170 kontrahentów z saldem, wskazującym na zobowiązania Gminy z tytułu nadpłat na łączną kwotę 45.141,49 zł. Salda poszczególnych kontrahentów wynosiły od 0,01 zł do 4.243,97 zł.

Kontrolipoddano ewidencję księgową rozrachunków z tytułu opłat za koncesję – zezwolenia na sprzedaż alkoholu, tj. salda Ma występujące na koncie 221-02-214, wskazujące na zobowiązania Gminy z tytułu nadpłat.

Szczegółowej analizie poddano 40 kontrahentów, w przypadku których wartość nadpłat przekraczała jednostkowo 250 zł. Łączna kwota nadpłat w przypadku ww. 40 kontrahentów wyniosła 41.788,56 zł.

W 31. przypadkach salda były wynikiem wygaśnięcia zezwoleń na sprzedaż alkoholu. Wygaśnięcie zezwoleń spowodowane było wniesieniem przez przedsiębiorców opłat za korzystanie z tychże zezwoleń po terminach określonych w art. 11¹ust. 7 ustawy z dnia 26.10.1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r. poz. 487), zwanej dalej ustawą o wychowaniu w trzeźwości, bądź niezłożeniem oświadczenia o wartości sprzedaży poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży w roku poprzednim, czego obowiązek wynikał z zapisów art. 11¹ust. 4 ww. ustawy. W 2. przypadkach stwierdzono błędy w ewidencji księgowej.

W 2. przypadkach przedsiębiorcy zostało cofnięte zezwolenie na sprzedaż alkoholu z powodu przedstawienia fałszywych danych w oświadczeniu o wartości sprzedaży poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży w roku poprzednim – art. 18 ust. 10 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. W 1. przypadku saldo wynikało z błędu w ewidencji księgowej. W drugim przypadku przedsiębiorca uiszczał opłaty mimo cofniętego zezwolenia.

W 3. przypadkach salda były wynikiem nienależnych wpłat od kontrahentów (nadpłat).

W 4. przypadkach, salda zostały skorygowane w miesiącu kwietniu, maju oraz czerwcu 2016 r., i błędnie znalazły się w zestawieniu sporządzonym na dzień 30.09.2016 r.

W przypadku przedsiębiorcy ALC_A000695, na koncie 221-02-214 widniało naliczenie należności w kwocie 2x175 zł pod datą 19.09.2016 r. błędnie powiązane z wpłatą 2x175 zł z dnia 28.09.2015 r.

W przypadku przedsiębiorcy ALC_ A000779, saldo konta 221-02-214 na dzień 30.09.2016 r. wykazywało nieprawidłowe saldo w wys. 2.143,58 zł, będące sumą dwóch wpłat po 1.071,79 zł każda. Powyższe spowodowane było niewprowadzeniem przez dysponenta (tu: pracownika BOI) do systemu przypisu należności, który powinien zostać „sparowany” z jedną wpłatą, powodując tym samym saldo konta w wysokości 1.071,79 zł.

W przypadku przedsiębiorcy ALC_A000900, na koncie 221-02-214 nie został zaksięgowany przypis należności tytułem III raty 2015 r. Tym samym wpłata kwoty 1.050 zł w dniu 2.10.2015 r. stanowiła saldo. Wg dokumentu ujętego w teczce podmiotu, kwota została przyjęta na poczcie w dniu 30.09.2015 r., czyli należało uznać, że została uregulowana w terminie.

Rozliczanie opłat rocznych za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz prowadzenie rejestrów wnoszonych opłat należało do zadań pracowników BOI, pracujących na stanowiskach ds. zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych.

Według standardu kontroli zarządczej nr 14 a i d zawartego w grupie C – Mechanizmy kontroli, o którym mowa w Załączniku do Komunikatu Nr 23 Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie standardów kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych (Dz. Urz. MF Nr 15, poz. 84), w jednostce powinny istnieć mechanizmy kontroli dotyczące operacji finansowych i gospodarczych dotyczące rzetelnego i pełnego dokumentowania operacji finansowych i gospodarczych oraz ich weryfikacji przed i po realizacji.

W związku z wyżej stwierdzonymi nieprawidłowościami, w trakcie kontroli dokonano następujących korekt na koncie 221-02-214:

- w przypadku przedsiębiorcy ALC_A000695,wpłata 2x175 zł z dnia 17.09.2016 r. została „sparowana” z naliczeniem w kwocie 2x175 zł z dnia 19.09.2016 r. Wpłata  2x175 zł z dnia 28.09.2015 r. stanowi saldo konta,

- w przypadku przedsiębiorcy ALC_ A000779, ewidencja została uzupełniona o przypis należności na dzień 31.05.2015 r., a saldo konta skorygowane do wartości 1.071,79 zł,

- w przypadku przedsiębiorcy ALC_ A000900, ewidencja została uzupełniona o przypis należności na dzień 30.09.2015 r., zerując saldo konta.

W 3. przypadkach (ALC_01029374, ALC_A000893 i ALC_A000695), przedsiębiorcy dokonali nienależnych wpłat w wysokości odpowiednio 411,99 zł, 1.972,70 zł i 350 zł, nie wnioskując o zwrot nadpłaconych kwot mimo telefonicznych monitów pracowników BOI i informacji udzielanych osobiście w siedzibie organu.

W 4. przypadkach (ALC_A000999, ALC_A001037, ALC_01638128 i ALC_A001249) kwoty nadpłat (1.264,02 zł, 461,94 zł, 2.073 zł i 2.186,06 zł) błędnie znalazły się w zestawieniu sporządzonym na dzień 30.09.2016 r.

Po zweryfikowaniu i skorygowaniu błędów, saldo konta 221-02-214 dla 40 przedsiębiorców poddanych kontroli, wyniosło 33.581,75 zł.

2. Prowadzenie dokumentacji przedsiębiorców

Skontrolowano 39 teczek, prowadzonych przez BOI dla każdego przedsiębiorcy wnioskującego o zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych. W 4. przypadkach teczki, dotyczące zezwoleń wydanych w latach 2008 – 2010 i wygaszonych w latach 2010 – 2011, nie zostały udostępnione z powodu ich brakowania.

Kontroli poddano również prawidłowość zapisów w systemie ZSI FK, w rejestrze wydanych, wygaszonych, cofniętych zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz wnoszonych opłat za korzystanie z tych zezwoleń.

W 2. przypadkach (ALC_ A000825 i ALC_00312172), w decyzjach stwierdzających wygaśnięcie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, błędnie zostało podane uzasadnienie decyzji. W przypadku przedsiębiorcy ALC_ A000825, jako przyczyna wygaszenia zezwolenia w decyzji z dnia 10.02.2014 r. zostało podane: brak oświadczenia za 2013 r. i brak opłaty w ustawowym terminie, podczas gdy zezwolenie wygasło z dniem 1.02.2014 r. wyłącznie z powodu niezłożenia oświadczenia. W przypadku przedsiębiorcy ALC_00312172 w decyzji nie została wskazana przyczyna wygaśnięcia zezwolenia. Przedsiębiorca wniósł I ratę po terminie, natomiast w decyzji zostało wskazane, że opłata została dokonana w ustawowym terminie.

W przypadku przedsiębiorcy ALC_02659247, w systemie ZSI FK widniała niewłaściwa data decyzji o wygaszeniu zezwoleń B i C – 12.03.2015 r., podczas gdy wg dokumentacji zawartej w teczce przedsiębiorcy, wszystkie decyzje wygaszające zostały wystawione w dniu 23.02.2015 r.

W przypadku przedsiębiorcy ALC_A000772, w systemie ZSI FK, w pozycjach „Numer decyzji” i „Data decyzji” wskazana została decyzja znak: BOI-IX.7340.70.100.2014.AWŁ z dnia 10.02.2014 r., zamiast decyzji ostatecznej: SKO.WT-460/1417/2014 z dnia 25.03.2014 r.

W związku z błędami stwierdzonymi w wyżej wymienionych decyzjach wygaszających, w trakcie kontroli dokonano następujących korekt:

- w przypadku przedsiębiorcy ALC_ A000825 - postanowieniami z dnia 25.11.2016 r. sprostowana została omyłka w treści decyzji z dnia 10.02.2014 r. o wygaszeniu zezwolenia,

- w przypadku przedsiębiorcy ALC_00312172 - postanowieniem z dnia 21.11.2016 r. sprostowana została omyłka w treści decyzji z dnia 10.02.2014 r. o wygaszeniu zezwolenia.

W pozostałym zakresie stwierdzono, że teczki przedsiębiorców są kompletne i prowadzone bieżąco.

3. Postępowanie w przypadku stwierdzonych sald

Analiza sald konta 221-02-214 dla 40 kontrahentów poddanych kontroli wykazała, że tylko w 3. przypadkach wystąpiły nadpłaty spowodowane nienależnymi wpłatami. W 32. przypadkach zaś, salda były wynikiem wpłat wniesionych po ustawowych terminach, bądź wpłat terminowych ale wniesionych z pominięciem złożenia obowiązkowego oświadczenia o wartości sprzedaży poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży w roku poprzednim, co w efekcie skutkowało wygaśnięciem zezwoleń z mocy art. 18 ust. 12 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, wg którego zezwolenie wygasa w przypadku niedopełnienia w terminach obowiązku złożenia oświadczenia, o którym mowa w art. 11¹ ust. 4, lub dokonania opłaty w wysokości określonej w art. 11¹ ust. 2 i 5.

Stwierdzone nieprawidłowości związane z identyfikacją sald konta 221-02-214, zostały przedstawione w punkcie 1 niniejszego wystąpienia.

Zidentyfikowane saldo jest właściwym stanem konta księgowego i fakt jego wystąpienia informuje w badanych przypadkach jedynie o stanie zobowiązań z tytułu nadpłat w tych dochodach. Saldo nie jest zjawiskiem nieprawidłowym, zważywszy jednak na fakt, że są to środki, których na mocy obowiązujących przepisów nie można zwrócić przedsiębiorcom, staje się ono zjawiskiem ciągłym i narastającym.

W świetle aktualnego orzecznictwa, kontrolujący zgadza się, że środki stanowiące saldo konta 221-02-214, powstałe w wyniku wniesienia opłat niezgodnie z zapisami ustawy o wychowaniu w trzeźwości, nie mogą zostać zwrócone kontrahentom. Mając na uwadze bezwzględne i obligatoryjne stanowiska sądów i SKO w tym zakresie, zjawiskiem właściwym ekonomicznie byłoby wprowadzenie rozwiązań, mających na celu ujmowanie sald konta 221-02-214 - zobowiązania z tytułu nadpłat (środki niepodlegające zwrotowi), jako przychody Gminy i przekazywanie ich na cele gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze każdorazowo utrzymuje w mocy decyzje organu I instancji uzasadniając, że: niewniesienie rat opłat w ustawowych terminach, z mocy prawa skutkuje wygaśnięciem udzielonego zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Termin wskazany w art. 11¹ust. 7 ustawy o wychowaniu w trzeźwości jest terminem prawa materialnego, który nie podlega przywróceniu.

Wg wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23.09.2014 r. (Sygn. III SA/GI 629/14): „Jak wskazuje ugruntowane stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, termin zakreślony dla wniesienia określonej opłaty jest terminem zawitym prawa materialnego, który nie podlega przywróceniu. Jednoznaczne sformułowanie użyte przez ustawodawcę w powołanym przepisie, że „zezwolenie wygasa” pozwala na wniosek, że następuje to z mocy prawa, a nie z mocy decyzji administracyjnej. Sankcja z art. 18 ust. 12 pkt 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości, w postaci wygaśnięcia konkretnego typu zezwoleń jest przewidzianą wprost przez prawo bezwarunkową i bezwzględną konsekwencją niedotrzymania terminów dokonywania opłaty za korzystanie z przyznanych zezwoleń.”

Wg wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15.07.2008 r. (Sygn. II GSK 282/08): „Ustawa o wychowaniu w trzeźwości nie reguluje zagadnienia zwrotu opłat uiszczonych za zezwolenie za sprzedaż napojów alkoholowych, jeżeli zezwolenia te nie zostały wykorzystane przez cały okres, na który zostały uprzednio wydane. Obowiązek uiszczania opłat za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych ma charakter publicznoprawny. Opłata ta powiązana jest z ustawowymi zadaniami gmin. Dla dokonania zwrotu takiej opłaty niezbędne jest istnienie ustawowej regulacji przesłanek zwrotu, sposobu i trybu zwrotu opłaty. Tryb i zasady oraz sposób obliczania wysokości opłaty uregulowane są ustawowo. Nie ma jednak przepisów ustawowych określających przypadki, gdy może nastąpić zwrot opłaty za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych uiszczonej zarówno przy podejmowaniu działalności objętej zezwoleniem, jak i w trakcie korzystania z takiego zezwolenia w każdym następnym roku kalendarzowym. Zezwolenie niewątpliwie uzyskuje się i uiszcza opłatę po to, by z zezwolenia korzystać. Wskazane jednak przepisy nie dają podstaw do żądania zwrotu uiszczonej uprzednio opłaty za zezwolenie. Mimo, że opłatę wnosi się za korzystanie z zezwolenia, ale wygaśnięcie tego zezwolenia z przyczyn wymienionych w art. 18 ust. 12 pkt 5 ww. ustawy nie daje podstawy do zwrotu opłaty za niewykorzystany okres.”

Biorąc powyższe pod uwagę, saldo konta 221-02-214 stanowić powinny jedynie kwoty nienależnych wpłat (nadpłat), co do których pracownicy BOI powinni każdorazowo podejmować działania celem ich zwrotu.

III. Uwagi i zalecenia

Prezydenta Miasta Szczecin zalecił:

Dyrektorowi BOI:

1. wprowadzenie mechanizmów kontrolnych mających na celu wyeliminowanie błędów w ewidencji przypisu należności, wnoszonych opłat oraz w rejestrze wydanych, wygaszonych, cofniętych zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych.
2. Rzetelne uzasadnianie decyzji stwierdzających wygaszenie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych.

Dyrektorowi WKs:

1. ujmowanie sald konta 221-02-214, będących wynikiem wpłat niepodlegających zwrotowi, w przychodach Gminy i przekazywanie ich na cele gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.