Kontrole przeprowadzone przez wkiaw w 2006 roku

            We wrześniu 2006 r.  Wydział Kontroli i Audytu Wewnętrznego Urzędu Miasta Szczecin przeprowadził kontrolę w Zarządzie Budynków i Lokali Komunalnych (zw. dalej ZBiLK) w zakresie wynikającym z zarzutów zawartych w skardze Pana (wyłączono na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej - Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., zw. dalej – wyłączenie) a dot. prawidłowości wynajmu lokali w budynku przy ul. Dworcowej w Szczecinie. 
            W wystąpieniu pokontrolnym przedstawiono ocenę badanych obszarów, dokonując poniższych ustaleń.

            Na podstawie analizy ww. skargi oraz innych pism skarżącego, zakresem kontroli objęto procedurę wynajmu trzech lokali zlokalizowanych w budynku przy ul. Dworcowej tj. lokalu o powierzchni 127,58 m² w okresie 1994-2006 r. (zw. dalej lokalem nr 1), lokalu o powierzchni 114,61 m² w okresie 2004-2006 r. (zw. dalej lokalem nr 2) i lokalu o powierzchni 351,29 m² w okresie 2001-2006 r. (zw. dalej lokalem nr 3), pod kątem legalność podejmowanych decyzji o wynajmie lokali na rzecz określonych podmiotów (w tym podnajmu powierzchni lokalowej) oraz zmian zakresu działalności prowadzonej w ww. lokalach.

            W wyniku kontroli nie stwierdzono nieprawidłowości w działaniach podejmowanych przez ZBiLK w zakresie wynajmu ww. lokali pod kątem przestrzegania obowiązujących przepisów prawa miejscowego oraz przepisów wewnętrznych.  Uwagę kontroli zwraca natomiast nieprecyzyjność samych przepisów tegoż prawa dot. trybów wynajmu lokali użytkowych przez Gminę Miasto Szczecin, co stanowić może z kolei podstawę do nadużyć przy wynajmowaniu lokali z uwagi na zbyt dużą uznaniowość w podejmowaniu decyzji o wynajmie oraz budzić podejrzenia zainteresowanych wynajmem o pozaprawnych (korupcyjnych) przesłankach rządzących procesem wynajmu lokali gminnych.

            Ustalono, że umową z dnia 14.06.1994 r. lokal nr 1 wynajęto na rzecz stowarzyszenia w trybie bezprzetargowym pomimo, że o wynajem lokalu starania czyniły jeszcze dwa podmioty w tym skarżący. Podstawę prawną wynajmu lokalu w tym trybie stanowił pkt 1 lit. c „regulaminu negocjacji” stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały  nr 102/92 Zarządu Miasta Szczecin z dnia 30.06.1992 r. w sprawie wprowadzenia jednolitych zasad zawierania umów sprzedaży, oddania w użytkowanie wieczyste, najmu i dzierżawy wchodzących w skład mienia komunalnego nieruchomości i ich części (w brzmieniu wprowadzonym uchwałą zmieniającą  nr 162/93 Zarządu Miasta Szczecin z dnia 02.09.1993 r.), według którego: „w razie przeznaczenia lokalu o charakterze biurowym na potrzeby statutowe organizacji politycznych i społecznych nie związane z prowadzeniem działalności gospodarczej – o przeznaczeniu lokalu na te cele i o wyborze organizacji uprawnionej do udziału w negocjacjach decyduje Wiceprezydent Miasta Szczecina ds. Aktywności Gospodarczej na wniosek Naczelnika WAG”. Decyzję o wynajmie lokalu bez przeprowadzenia przetargu podjął ówczesny Wiceprezydent Miasta, na wniosek z dnia 07.06.1994 r. skierowany przez Kierownika Referatu Przetargów Wydział Aktywności Gospodarczej Urzędu Miejskiego. Pominięcie wniosku skarżącego spowodowane było wynikającą z ww. przepisu uznaniowością w podejmowaniu decyzji o przeznaczeniu lokalu na rzecz konkretnego wnioskodawcy a także nieprecyzyjnością ówczesnych przepisów dot. sytuacji kiedy wynajem lokalu musiał być poprzedzony przeprowadzeniem przetargu (według pkt I.3 „regulaminu przetargów” stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały nr 102/92 Zarządu Miasta Szczecin z dnia 30.06.1992 r. - przetargi przeprowadzało się w następujących przypadkach: a) – istnienia wymogu ustawowego, b) – uwarunkowania wynikającego z uchwał Rady Miejskiej, lub Zarządu Miasta jeżeli uznał to za konieczne wynikającą z dużego zainteresowania daną nieruchomością lub jego częścią”), co nie pozwala na ocenę legalności jak i zasadności podjęcia decyzji o wynajmie lokalu na rzecz stowarzyszenia (niejasność wykładni przesłanki „dużego zainteresowania”).

            W przypadku lokalu nr 1 dopuszczono jednakże - umową z dnia 14.06.1994 r. - używanie lokalu przez najemcę (stowarzyszenie) na działalność statutowo-klubową ze sprzedażą piwa dla członków klubu, a zatem prowadzenie – wbrew uchwale - w wynajmowanym lokalu działalności gospodarczej pomimo, że zgodnie z cyt. wyżej pkt. 1 lit. c „regulaminu negocjacji” lokale w trybie bezprzetargowym wynajmowano na potrzeby statutowe organizacji społecznych nie związane z prowadzeniem działalności gospodarczej. Ustalenie samego faktu prowadzenia przez najemcę tejże działalności w lokalu nr 1 wykracza jednak poza uprawnienia kontrolne WKiAW (m.in. z uwagi na zakończenie stosunku najmu).

            Aneksem nr 2 z dnia 01.07.2005 r. do umowy najmu z dnia 14.06.1994 r. dokonano ponadto zmiany treści §1 ust. 2 umowy, któremu nadano treść – „lokal użytkowy określony w ust. 1 może być używany przez najemcę wyłącznie do następujących celów: działalność statutowo-klubowa ze sprzedażą piwa dla członków klubu oraz sprzedaż napojów alkoholowych do 18% i powyżej 18%”, umożliwiając najemcy prowadzenie działalności gospodarczej związanej ze sprzedażą alkoholu (literalnie – na rzecz każdego klienta). Decyzja wynajmującego znajdowała oparcie w §12 uchwały Nr XX/364/04 z Rady Miasta Szczecina z dnia 26.04.2004 r. w sprawie zasad gospodarowania komunalnymi lokalami użytkowymi (zw. dalej: uchwałą z 26.04.2004 r.) według którego – „za zgodą wynajmującego najemca może zmienić rodzaj działalności prowadzonej w lokalu. Za zmianę rodzaju działalności, należy rozumieć w szczególności zmianę branży lub rozszerzenie dotychczas prowadzonej działalności” oraz §1 pkt 2 umowy najmu.

            Z kolei aneksem nr 4 z dnia 29.09.2005 r. do umowy najmu z dnia 14.06.1994 r. dokonano zmiany treści §1 umowy poprzez wyrażenie zgody na podnajem części powierzchni lokalu (28 m²) na działalność gospodarczą polegającą na prowadzeniu „bufetu ze sprzedażą piwa”. Decyzja wynajmującego znajdowała oparcie w §11 uchwały z 26.04.2004 r., według którego - „za zgodą wynajmującego najemca może podnająć część powierzchni lokalu. Podnajmem może być objęte nie więcej niż 50% powierzchni użytkowej najmowanego lokalu” oraz § 6 umowy najmu.

            Na skutek kontroli przeprowadzonej w dniu 03.03.2006 r. przez pracowników ZBiLK, stwierdzającej faktyczne wykorzystywanie przez podnajemcę lokalu ponad metraż ustalony aneksem do umowy, ZBiLK wypowiedział (pismem 06.04.2006 r.) w trybie natychmiastowym umowę najmu tegoż lokalu ze skutkiem na dzień 10.04.2006 r. Następnie umową z dnia 24.05.2006 r. lokal powyższy wynajęto dotychczasowemu podnajemcy w trybie bezprzetargowym. Postawę zastosowania trybu stanowił przepis §7 pkt 4 lit. a uchwały z dnia 26.04.2004 r., według którego – „lokale mogą być oddawane w najem bez przetargu podmiotom które posiadały co najmniej sześciomiesięczny status podnajemcy i utraciły go w wyniku rozwiązania umowy z najemcą, jeżeli terminowo wywiązywały się ze swoich zobowiązań względem najemcy lub Gminy z tytułu korzystania z tego lokalu”. Jednocześnie rozszerzono przedmiot działalności najemcy w przedmiotowym lokalu z: bufet ze sprzedażą piwa (jako podnajemcy) na bufet ze sprzedażą piwa oraz alkoholu do 18% i powyżej 18% (jako najemcy) przy zachowaniu tożsamej stawki za wynajem w wysokości 6 zł./m², pomimo że §4 ust. 1 pkt 2 lit b Zarządzenia nr 230/06 Prezydenta Miasta Szczecin z dnia 28.04.2006 r. w sprawie regulaminu negocjacji i regulaminu przetargów w zakresie najmu komunalnych lokali użytkowych i garaży (zw. dalej zarządzeniem nr 230/06) w zw. z §12 ust. 3 uchwały z dnia 26.04.2004 r. dopuszczał możliwość zmiany wysokości czynszu w związku z rozszerzeniem dotychczas prowadzonej działalności przez podnajemcę.

            W marcu 2005 r. zarządca zgłosił jako wolny lokal nr 2 po zwolnieniu przez dotychczasowego najemcę na dzień – 28.02.2005 r. ZBiLK przeprowadził w okresie lipiec 2005 r. – lipiec 2006 r. 4 przetargi nieograniczone na wynajem powyższego lokalu. Za wyjątkiem pierwszego przetargu (wybrano najemcę, który odmówił jednakże podpisania umowy) do przetargów nie przystąpił żaden oferent. Informację o przetargach zamieszczono – stosowanie do zarządzeń Prezydenta Miasta – na tablicy ogłoszeń ZBiLK oraz w Gazecie Wyborczej. Cena wywoławcza na ostatnim przetargu (z dnia 05.07.2006 r.) została ustalona na poziomie stawki podstawowej tj. 2,09 zł./m². Na wniosek fundacji lokal powyższy wynajęto następnie w trybie bezprzetargowym na podstawie §7 pkt 1 uchwały z dnia 26.04.2004 r., według którego – lokale mogą być oddawane w najem bez przetargu fundacjom – na potrzeby związane z realizacją zadań statutowych nie związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej. Wniosek o wynajęcie przedmiotowego lokalu złożył również skarżący (pismo z dnia 06.07.2006 r.). Pomimo, że wniosek spełniał przesłankę do wynajmu lokalu w trybie bezprzetargowym określoną §7 pkt 5 uchwały z dnia 26.04.2004 r., według którego – „lokale mogą być oddawane w najem bez przetargu w przypadku przeprowadzenia co najmniej dwóch kolejnych przetargów ustnych nieograniczonych zakończonych wynikiem negatywnym, jeżeli w ostatnim przetargu stawka wyjściowa została ustalona w wysokości stawki podstawowej”, oświadczeniem woli Zastępcy Prezydenta Miasta (przygotowanym do podpisu przez pracownika ZBiLK) lokal przeznaczono pod wynajem ww. fundacji.

            W wrześniu 2001 r. zarządca zgłosił jako wolny lokal nr 3 po zwolnieniu przez dotychczasowego najemcę. W okresie listopad 2001 r. – kwiecień 2003 r. ZBiLK przeprowadził 6 przetargów nieograniczonych na wynajem powyższego lokalu, do których nie przystąpił żaden oferent. Informację o przetargach zamieszczono na tablicy ogłoszeń ZBiLK oraz w Gazecie Wyborczej. Pomimo braku zainteresowania ze strony oferentów ZBiLK utrzymywał (za wyjątkiem jednego przetargu z dnia 16.10.2002 r. – stawka 3zł./m².) stałą stawkę wywoławczą na poziomie 4 zł./m².

            Po przeprowadzeniu 6 przetargów zakończonych wynikiem negatywnym, ZBiLK podjął próbę bezprzetargowego wynajęcia ww. lokalu. Z uwagi na wcześniejsze pisma małżonki skarżącego proponującej podział i wynajęcie podzielonych części lokalu przez zainteresowaną i drugiego wnioskodawcę (byłego najemcę lokalu), ZBiLK pismem z dnia 30.01.2004 r. (wysłanym listem zwykłym, co uniemożliwia ustalenie daty wysłania i doręczenia pisma) zaprosił zainteresowanych do negocjacji  w celu ustalenia podziału przedmiotowego lokalu. Według odręcznej adnotacji inspektora ZBiLK w sprawie zgłosił się jedynie były najemca, wnioskodawczyni nie odpowiedziała. Następnie ZBiLK przeprowadził kolejne 3 przetargi nieograniczone zakończone wyłonieniem najemcy. Informację o przetargach zamieszczono na tablicy ogłoszeń ZBiLK oraz w Gazecie Wyborczej. Ostatecznie, po niedojściu do podpisania umowy najmu z pierwszym najemcą i wypowiedzeniu umowy najmu drugiemu najemcy z uwagi na zwłokę w zapłacie czynszu, lokal w wyniku przetargu z dnia 07.04.2006 r. wynajęto na rzecz osoby prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą (wyłączenie). Twierdzenia skarżącego, iż w ww. przetargu nie zgłosił się żaden oferent, nie znalazły potwierdzenia w wyjaśnieniach złożonych przez członków komisji przetargowej.

            Uwagę kontroli zwraca fakt, iż zarówno obowiązująca uchwała z dnia 26.04.2004 r. jak i wydane z jej upoważnienia zarządzenie nr 230/06, nie wskazuje trybu rozstrzygania przy podejmowaniu decyzji o wynajmie, w przypadku złożenia przez dwa lub więcej podmioty wniosków o bezprzetargową formę przydziału lokalu, gdzie każdy z potencjalnych najemców powołuje się na inną przesłankę dopuszczającą zastosowanie trybu bezprzetargowego (tj. przesłankę z § 7 pkt 1, pkt 2 i pkt 5 uchwały z dnia 26.04.2004 r. – jako pierwotne prawo wynajmu). Decyzja, z którym z podmiotów Gmina Miasto Szczecin zawrze umowę najmu w takim przypadku, ma charakter ściśle uznaniowy i przybiera form arbitralnego wartościowania poszczególnych przesłanek, co znalazło potwierdzenie przy wynajmie lokalu nr 2. Podobnie brak jest uregulowania kwestii obiektywnego rozstrzygania o wynajmie lokalu w razie złożenia dwóch lub więcej wniosków o tryb bezprzetargowy obejmujący tożsamą przesłankę. Jedynie w sytuacji gdy dwa lub więcej podmiotów składa wniosek o wynajem lokalu w trybie bezprzetargowym z powołaniem się na przesłankę określoną w §7 pkt 5 uchwały z dnia 26.04.2004 r. (nieroztrzygnięcie dwóch przetargów nieograniczonych), obowiązujące zarządzenie nr 230/06 - w sposób pośredni - nakazuje przeprowadzenie negocjacji z każdym wnioskodawcą. Brak jest również przepisu nakazującego poprzedzenie wyboru najemcy w trybie bezprzetargowym o którym mowa w §7 pkt 1 uchwały z dnia 26.04.2004 r. zorganizowaniem co najmniej jednego przetargu nieograniczonego jako formy docelowo preferowanej i najbardziej obiektywnej. Oznacza to, że nawet przy dużym zainteresowaniu wynajmem w trybie przetargowym, dopuszczalnym jest wynajęcie lokalu organizacji pozarządowej w trybie bezprzetargowym i to zazwyczaj przy zastosowaniu relatywnie niższej stawki czynszu. Uzasadnione wątpliwości może również budzić dopuszczalność zmiany zakresu prowadzonej przez organizacje społeczne (według obecnie obowiązującego przepisu – organizacje pozarządowe) działalności w wynajętym lokalu na działalność gospodarczą - pomimo zagwarantowanej uchwałą możliwości podwyższenia wysokości czynszu w takim przypadku - w sytuacji gdy warunkiem przyznania lokalu w trybie bezprzetargowym była realizacja w wynajmowanym lokalu zadań statutowych nie związanych z prowadzeniem jakiejkolwiek działalności gospodarczej. Za zasadne w ocenie kontroli należałoby również uznać wprowadzenie jasnych regulacji dot. ustalania wysokości stawki wywoławczej czynszu w sytuacjach braku jakiegokolwiek zainteresowania wynajmem lokalu ze strony oferentów i nieroztrzygania kolejnych przetargów nieograniczonych. Zapobiec to może utrzymywaniu przez Gminę Miasto Szczecin - nie przynoszących żadnych dochodów - pustostanów w zasobie lokali użytkowych Gminy.

            W związku z poczynionymi ustaleniami kontroli, stosownie do § 37 ust. 3 Załącznika nr 2 do Zarządzenia w sprawie kontroli, Prezydent zalecił Dyrektorowi ZBiLK aby rozważył  - w oparciu o delegację zawartą  w §1 ust. 1 pkt 2 Zarządzenia Prezydenta Miasta Szczecin z dnia 5 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad redagowania i przygotowywania projektów uchwał Rady Miasta oraz zarządzeń Prezydenta Miasta - możliwość przygotowania projektów zmian przepisów prawa miejscowego oraz przepisów wewnętrznych uwzględniających zastrzeżenia opisane w wystąpieniu pokontrolnym.