Kontrole przeprowadzone przez WKiAW w 2015 roku

Wydział Kontroli i Audytu Wewnętrznego Urzędu Miasta Szczecin w okresie 18. – 25.06.2015 r. przeprowadził kontrolę w Zarządzie Budynków i Lokali Komunalnych w Szczecinie, ul. Mariacka 25, zwanym dalej ZBiLK, w zakresie prawidłowości dzierżawy działki nr 33/2 z Obr. 3018 Szczecin – Nad Odrą (skarga z dnia 24.04.2015 r.).

Ocena kontrolowanego zagadnienia, wnioski i zalecenia pokontrolne zawarte zostały w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 19.09.2015 r., uwzględniającym postanowienia uchwały Komisji Odwoławczej Nr 1/2015 z dnia 8.09.2015 r.

 I. Ocena ogólna kontrolowanej działalności

WKiAW negatywnie ocenił prowadzone przez ZBiLK postępowanie w sprawie wydzierżawienia nieruchomości gruntowej, stanowiącej działkę nr 33/2 z Obr. 3018 Szczecin – Nad Odrą (skarga z dnia 24.04.2015 r.) (ocena negatywna).

 Stwierdzone nieprawidłowości dotyczyły:

• dopuszczenia przez Dział Gospodarowania i Eksploatacji Gruntów i Garaży (DDG) ZBiLK do podwójnego wydzierżawienia tego samego terenu, w związku z podjęciem niedostatecznych działań w kierunku sprawdzenia jego dostępności,
• niedostatecznego nadzoru nad zarządzaną nieruchomością gruntowąpod kątem monitorowania jej stanu fizycznego (wizje),
• braku identyfikatora działki w bazie danych i w terenie, co uniemożliwiło jednoznaczne ustalenie stanu prawnego dzierżawionego terenu oraz dwukrotne naliczenie podatku od nieruchomości,
• braku wewnętrznych uregulowań dotyczących stosowanej praktyki wydzierżawiania terenów oraz zasad rozwiązywania sytuacji spornych, jako odpowiedzi na zidentyfikowane ryzyko.

Za kierowanie DDG odpowiedzialny był kierownik DDG.

Za nadzór bezpośredni m.in. nad kierownikiem DDG odpowiedzialny był według § 10 „Regulaminu organizacyjnego ZBiLK” Zastępca Dyrektora ds. Prawnych.

 II. Oceny cząstkowe

1. Dokumentowanie dzierżaw

Kontroli poddany został przebieg procesu wydzierżawienia działki nr 33/2 z obrębu 3018, na podstawie dokumentacji dzierżawy działki zgromadzonej w dwóch teczkach, prowadzonych odrębnie dla umów: nr L/51/S/85  z dnia 17.06.1985 r. (dzierżawca nr 1) i nr R-296/NO/2014 z dnia 20.01.2014 r. (dzierżawca nr 2).

Za prowadzenie obu teczek odpowiedzialny był inspektor DDG.

W dniu 24.04.2015 r., do Wydziału Organizacyjnego Referatu Skarg i Wniosków wpłynęła skarga dzierżawcy nr 2, w której opisał proces wydzierżawienia mu działki (potwierdził m.in., że stan działki był mu znany na etapie składania wniosku, w dniu 31.10.2013 r. podpisał protokół z wizji w terenie, a miesiąc po podpisaniu umowy został zawieszony w prawach i obowiązkach na 6 m-cy, okazało się bowiem, że teren nie był wolny od ograniczeń w rozporządzaniu i korzystaniu). W złożonej skardze dzierżawca nie wnosił roszczeń z tytułu wad fizycznych i nie domagał się zwrotu kosztów za oczyszczenie działki (dwie faktury na łączną kwotę 1380 zł), lecz oczyszczenia działki przez ZBiLK. Informował, że mimo rozwiązania przez ZBiLK umowy z dzierżawcą nr 1 z dniem 30.11.2014 r., nie mógł korzystać z terenu, a klucze od działki otrzymał dopiero w lutym 2015 r. Dzierżawca nr 2 zarzucał ZBiLK, że nie próbował zadość uczynić za pomyłkę, zwolnić dzierżawcy z czynszu do dnia otrzymania kluczy, wydłużyć czas dzierżawy i dopilnować, żeby poprzedni dzierżawca oczyścił po sobie teren. Dzierżawca nr 2, w wyniku podwójnego wydzierżawienia, czuł się pokrzywdzony ponieważ został z nieoczyszczoną działką, krótszym czasem użytkowania oraz obowiązkiem płacenia czynszu, mimo że nie miał dostępu do działki. Zaproponował kompromis w postaci zmiany umowy na czas nieokreślony w zamian za dokończenie oczyszczania działki.

W toku kontroli ustalono, że DDG w 2014 r. dopuścił do zawarcia umowy dzierżawy nieruchomości, która od 1985 r. była już przedmiotem dzierżawy. Główną przyczyną powyższego był fakt, że umowa z 1985 r. została przyporządkowana do ulicy Polnej, zamiast do ulicy Druckiego-Lubeckiegooraz nie zawierała danych ewidencyjnych (działka i obręb). Należy podkreślić, że wyszukiwanie w bazie danych po numerze działki udostępniało jedynie informację o zawartych 198 umowach dzierżawy, wśród których brak było umowy z 1985 r. Pracownik dokonał wizji w terenie i na podstawie stanu działki oraz oświadczeń sąsiadów uznał, że teren jest nieużytkowany i wolny pod dzierżawę.

Baza danych, na której pracował DDG nie zawierała jednoznacznie identyfikowalnego numeru dzierżawionego terenu, z odniesieniem do fizycznego numeru widniejącego na gruncie. Jedynym identyfikatorem było nazwisko dzierżawcy, którego inspektor DDG nie znał, w czasie przygotowań do zawarcia umowy z dzierżawcą nr 2.

Należy zaznaczyć, że w tym czasie, czyli od dnia 15.10.2013 r. do listopada 2014 r., w DDG trwały prace dostosowujące system ZSI w module „Czynsze i media”, wdrażające dopiero moduł dla dzierżaw i windykacji.

Stwierdzono ponadto, że działka została wydzierżawiona pomimo negatywnej opinii Wydziału Gospodarki Nieruchomościami (pismo znak: WGN-XI.681.477.2013.MS z dnia 20.11.2013 r.), podającej jako przyczynę: „Zagospodarowanie terenu częściowo pod zieleń ozdobną na tak dużej nieruchomości gruntowej będzie burzyło porządek przestrzenny.” ZBiLK jednak nie zwrócił się do WGN o uzasadnienie negatywnej opinii.

Mając na uwadze powyższe ustalenia, należy wskazać, że DDG nie miał opracowanych mechanizmów (w formie procedur, lub zapisów umownych), które pozwalałyby na bieżąco monitorować stan fizyczny trwających dzierżaw, opisujących stosowaną praktykę a także działania, które powinny zostać podjęte w celu rozwiązania sytuacji spornych, np. podwójnego wydzierżawienia tego samego terenu.

Umowa nr L/51/S/85 została wypowiedziana przez ZBiLK na mocy § 4, z zachowaniem sześciomiesięcznego okresu wypowiedzenia, ze skutkiem rozwiązania na dzień 30.11.2014 r., mimo, że ww. § 4 brzmiał: „umowa może być rozwiązana za porozumieniem stron w każdym terminie lub z 6-cio miesięcznym okresem wypowiedzenia bez podania przyczyn”, można więc było podjąć próbę rozwiązania umowy za porozumieniem stron. ZBiLK podjął jednak decyzję o rozwiązaniu umowy z zachowaniem sześciomiesięcznego okresu wypowiedzenia, uzasadniając to wolą dzierżawcy, by z działki zabrać tuje i owoce (okres letni i jesienny).

ZBiLK nie skorzystał również z uprawnienia wyrażonego w § 15 umowy, według którego jeśli dzierżawca wykorzystuje teren sprzecznie z umową dzierżawy i mimo upomnienia nie przestaje wykorzystywać w taki sposób, wydzierżawiający może rozwiązać umowę bez wypowiedzenia. Działka według protokołów z przeprowadzanych wizji w terenie, była zaniedbana i zarośnięta, a dzierżawca nr 2 nie zdążył uporządkować całego terenu przez miesiąc od zawarcia umowy. Pracownik DDGnadzorujący rejon działki nr 33/2 nie miał jednak wiedzy na temat stanu fizycznego znajdujących się w jej obrębie dzierżawionych terenów, nie dokonywał bowiem bieżących wizji w terenie, nie kontaktował się więc z dzierżawcą nr 1 w sprawie nieużytkowania działki i nie wystąpił do niego ze stosownym upomnieniem.

Powyższa umowa mogła również zostać rozwiązana na mocy § 6 umowy, według którego jeżeli dzierżawca nie ureguluje czynszu za dany rok kalendarzowy do dnia 31 marca, umowę uważa się za rozwiązaną z winy dzierżawcy z dniem 31 grudnia roku poprzedzającego. Dzierżawca nr 1 opłatę za 2013 r. uregulował w lutym 2014 r. ZBiLK nie wysłał jednak do dzierżawcy nr 1 wezwania do zapłaty uzasadniając to m.in. niską roczną opłatą za dzierżawę (19,35 zł) w stosunku do kosztu wezwania (5 zł)

Sprawę podwójnego wydzierżawienia można było również załatwić rozwiązując umowę nr R-296/NO/2014 na podstawie porozumienia stron, zgodnie z zapisami § 12 ust. 4 umowy. Do porozumienia jednak nie doszło, gdyż dzierżawca nr 2 poczynił nakłady finansowe w celu uporządkowania terenu, natomiast ZBiLK nie posiadał mechanizmów umożliwiających zadośćuczynienie z tytułu poniesionych przez dzierżawcę kosztów, co zostało ujęte w § 15 umowy, według którego nakłady poniesione przez dzierżawcę na przedmiot dzierżawy nie podlegają zwrotowi i dzierżawca oświadcza, że zrzeka się roszczenia o ich zwrot na jakiejkolwiek podstawie prawnej. W związku z powyższym, na czas wypowiedzenia umowy nr L/51/S/85, dzierżawca nr 2 został zawieszony w prawach i obowiązkach wynikających z umowy dzierżawy nr R-296/NO/2014, a za okres od 1.02. do 30.11. 2014 r. nie były mu naliczane opłaty z tytułu czynszu.

Dzierżawca nr 2, w skardze z dnia 24.04.2015 r., sformułował oczekiwania wobec ZBiLK co do wyegzekwowania od dzierżawcy nr 1 oczyszczenia terenu. Powyższe jest bezzasadne z uwagi na fakt, że zapisy umowy nr L/51/S/85 nie nakładały na dzierżawcę takiego obowiązku.

Dzierżawca nr 2, w tej samej skardze, wniósł o zmianę zapisów umownych dotyczących czasu trwania umowy i przekształcenia jej w umowę zawartą na czas nieoznaczony. W ocenie kontroli, powyższe może nastąpić na mocy zapisów art. 3 ust. 1 pkt 2 lit. i oraz art. 3 ust. 2 pkt 4 uchwały Nr XLI/521/97 Rady Miasta Szczecina z dnia 29.12.1997 r.w sprawie określenia zasad prowadzenia przez Prezydenta Miasta gospodarki majątkiem Gminy Szczecin w zakresie: nabywania, zbywania i obciążania zabudowanych i niezabudowanych nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania, wynajmowania i użyczania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony, według których Prezydent uprawniony jest do wydzierżawiania nieruchomości na czas nieoznaczony na cele upraw rolnych, ogrodniczych, warzywnych i zieleń bez prawa zabudowy oraz może odstąpić od przetargu na dzierżawę nieruchomości w przypadku wydzierżawiania na rzecz osoby, która ostatnio korzystała z nieruchomości na podstawie umowy – na zasadzie kontynuacji.

Jedyna obowiązująca procedura przygotowywania dokumentów do wydzierżawienia gruntów w trybie bezprzetargowym stanowiła załącznik nr 3 do uchwały Zarządu Miasta Szczecin nr 464/96 z dnia 12.12.1996 r. w sprawie określenia zasad wydzierżawiania gruntów komunalnych na okres nie dłuższy niż lat 3. Zadania DDG natomiast, dotyczące gospodarki nieruchomościami stanowiącymi własność Miasta oraz Skarbu Państwa w części dotyczącej wydzierżawiania i użyczania nieruchomości, zostały określone w rozdziale 5 § 35 ww. Regulaminu Organizacyjnego ZBiLK.

WKiAW negatywnie ocenił wydzierżawienie działki nr 33/2 z Obr. 3018 pod względem działań podjętych w kierunku sprawdzenia dostępności terenu oraz nadzoru nad zarządzanym zasobem, a także pod kątem braku opracowanych procedur w tym zakresie.

 2. Podatek od nieruchomości i czynsz dzierżawny

Kontroli poddano zgodność danych wynikających z ww. dokumentacji zgromadzonej w teczkach, z ewidencją prowadzoną w module „Czynsze i media” (na dzień 30.06.2015 r.) oraz z informacjami, którymi dysponował Wydział Podatków i Opłat Lokalnych UM Szczecin (WPiOL), a także terminowość regulowania opłat tytułem czynszu dzierżawnego.

Dzierżawca nr 1 opłacał czynsz dzierżawny jedną kwotą za rok, płatną do 31 marca każdego roku.

Dzierżawca nr 2 wnosił opłaty z tytułu czynszu dzierżawnego miesięcznie.

Informacje dot. wysokości czynszu dzierżawnego sporządzali:

• w przypadku umowy nr L-51/S/85 – ówczesny kierownik referatu w WGN UM Szczecin i z up. Skarbnika Miasta inspektor,
• w przypadku umowy nr R-296/NO/2-14 - inspektor DDG ZBiLK.

Informacje dotyczące zawierania i rozwiązywania umów dzierżawy oraz wysokości czynszu dzierżawnego sporządzał inspektor DDG ZBiLK. Były one przekazywane do stanowiska księgowego DDG oraz WPiOL.

Dzierżawca nr 1 nie uregulował czynszu za 2013 r. w umownym terminie. W marcu 2013 r. dzierżawcy nr 1 naliczony został czynsz dzierżawny w wysokości 19,35 zł. Na dzień 31.12.2013 r. naliczone zostały odsetki w wysokości 0,42 zł. Dzierżawca nr 1 w dniu 10.02.2014 r. uregulował czynsz za 2013 i 2014 r. w łącznej wysokości 39,12 zł (19,77 zł za 2013 r. i 19,35 zł za 2014 r.). Powyższe było niezgodne z zapisami wyżej przytoczonego § 6 umowy nr L/51/S/85, według którego czynsz jest płatny do dnia 31 marca danego roku kalendarzowego. Jeżeli dzierżawca nie ureguluje czynszu za dany rok kalendarzowy w terminie, umowę uważa się za rozwiązaną z winy dzierżawcy z dniem 31 grudnia roku poprzedzającego. Było to również niezgodne z art. 703 ustawy z dnia 23.04.1964 r. – kodeks cywilny(jt. Dz. U. z 2014 r. poz. 121 ze zm.), według którego jeżeli dzierżawca dopuszcza się zwłoki z zapłatą czynszu co najmniej za dwa pełne okresy płatności, a w wypadku gdy czynsz jest płatny rocznie, jeżeli dopuszcza się zwłoki z zapłatą ponad trzy miesiące, wydzierżawiający może dzierżawę wypowiedzieć bez zachowania terminu wypowiedzenia. Jednakże wydzierżawiający powinien uprzedzić dzierżawcę udzielając mu dodatkowego trzymiesięcznego terminu do zapłaty zaległego czynszu.

ZBiLK nie wystosował do dzierżawcy nr 1 pisma informującego o zaległości w płaceniu czynszu dzierżawnego za 2013 r. z uwagi na relatywnie niską wysokość zaległości do kosztu wezwania (5 zł).

Pismem znak: ZBiLK/DDG.4142.57.2015.SK z dnia 6.05.2015 r., dyrektor ZBiLK poinformował dzierżawcę nr 2, że dopiero z dniem 1.02.2015 r. następuje naliczenie opłat z tytułu czynszu za dzierżawę w wys. 17,26 zł brutto miesięcznie.

Dzierżawca nr 2 w dniu 13.04.2015 r. uregulował czynsz za miesiące II-IV 2015 r. w wys. 51,78 zł. Na dzień 30.06.2015 r., saldo konta dzierżawcy nr 2 wynosiło minus 0,05 zł.

WPiOL został poinformowany przez ZBiLK o:

- wypowiedzeniu umowy nr L/51/S/85 – w dniu 28.01.2015 r.,

- zawarciu umowy nr R-296/NO/2014 – w dniu 6.02.2014 r.

WKiAW negatywnie ocenił egzekwowanie zapisów umownych odnośnie terminowości regulowania opłat.

 III. Uwagi i zalecenia

Prezydent Miasta Szczecin zalecił Dyrektorowi ZBiLK:

1. wprowadzenie szczegółowych zasad dotyczącychwydzierżawiania terenów, uwzględniających sposób rozwiązywania sytuacji spornych,
2. podjęcie działań zmierzających do oznaczenia dzierżawionych nieruchomości w terenie w celu ich jednoznacznej identyfikowalności,
3. zwiększenie nadzoru nad zarządzanym zasobem dzierżawionych nieruchomości (wizje),
4. bezwzględne stosowanie zapisów umownych dotyczących terminowości wnoszenia opłat z tytułu czynszu dzierżawnego.