Kontrole przeprowadzone przez WKiAW w 2013 roku

Wydział Kontroli i Audytu Wewnętrznego Urzędu Miasta Szczecin, w okresie 08-09.2013 r. przeprowadził kontrolę w Wydziale Podatków i Opłat Lokalnych Urzędu Miasta Szczecin przy pl. Armii Krajowej 1 (zw. dalej WPiOL), w zakresie realizacji zadań z zakresu kontroli podatkowej. Ocena kontrolowanego zagadnienia, wnioski i zalecenia pokontrolne zawarte zostały w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 16.10.2013 r.

Kontrola pozytywnie ocenia, pomimo stwierdzonych nieprawidłowości (ocena pozytywna z nieprawidłowościami) sposób realizacji zadań z zakresu kontroli podatkowej za 2012 r. Stwierdzone w toku kontroli nieprawidłowości dotyczyły przede wszystkim rozpoczęcia kontroli podatkowej przed  upływem 7 dni od daty doręczenia upoważnienia, nie zamieszczaniu na upoważnieniach dat rozpoczęcia kontroli oraz braku wewnętrznych procedur uszczegółowiających sposób przeprowadzania kontroli np.: wysłania/dostarczenia protokołu w terminie wskazanym w upoważnieniu wystawionym do kontroli podatkowej.

Kontroli poddano przeprowadzane przez WPiOL w 2012 r. lustracje, oględziny i kontrole nieruchomości gruntowych, gruntowych zabudowanych oraz budowli. Weryfikacji poddano również roczny harmonogram kontroli podatkowej, sposób prowadzenia rejestrów: upoważnień do przeprowadzenia kontroli, lustracji i kontroli oraz zawiadomień o zamiarze wszczęcia kontroli podatkowej. W toku kontroli przeanalizowano także czy w WPiOL sporządzanie były okresowe sprawozdania z przebiegu realizacji kontroli podatkowej oraz czy dokonywano czynności sprawdzających poprzez porównanie ewidencji podatkowej z ewidencją gruntów
i budynków.

W kontrolowanym okresie WPiOL przeprowadził 13 kontroli podatkowych, co stanowiło 43 % zaplanowanych, 23 lustracje (w tym 12. objętych harmonogramem kontroli na 2012 r.) oraz 2. oględziny.

W toku kontroli ustalono, że w WPiOL nie obowiązywały żadne wewnętrzne procedury dotyczące przeprowadzania kontroli podatkowej. W ocenie kontroli nie ustalenie przez Dyrektora WPiOL ww. procedur było jedną z przyczyn wystąpienia ustalonych
w toku kontroli nieprawidłowości.

Według standardu kontroli zarządczej nr 10 zawartego w grupie C – Mechanizmy kontroli, o którym mowa w załączniku do Komunikatu Nr 23 Ministra Finansów z dn. 16.12.2009 r. w sprawie standardów kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych (Dz. Urz. MF Nr 15, poz. 84), zwanego dalej komunikatem w sprawie standardów kontroli zarządczej, na dokumentację systemu kontroli zarządczej składają się m.in. procedury wewnętrzne.

Osobą odpowiedzialną w WPiOL za kierowanie całokształtem pracy wydziału/biura, zapewnienie prawidłowej organizacji
i funkcjonowania wydziału był Dyrektor WPiOL (§ 24 ust. 1 pkt 14 Regulaminu organizacyjnego Urzędu Miasta Szczecin wprowadzonego Zarządzeniem nr 96/12 Prezydenta miasta Szczecin z dn. 01.03.2012 r. ze zm.).

Kontrola wystawianych w 2012 r.  zawiadomień o zamiarze wszczęcia kontroli podatkowej wykazała, że:

- w 1. z 13. poddanych badaniu przypadkach kontrolę wszczęto po upływie 6. dni od dnia dostarczenia zawiadomienia kontrolowanemu, co było niezgodne z art. 282b § 2 ustawy z dn. 29.08.1997 r. Ordynacja podatkowa (j.t. Dz. U. Nr 749 z 2012 r.)
(zw. dalej ustawą ordynacja podatkowa), wg którego kontrolę wszczyna się nie wcześniej niż po upływie 7 dni i nie później niż przed upływem 30 dni od dnia doręczenia zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli. Akta kontroli podatkowej nie zawierały dowodu potwierdzenia wyrażenia przez kontrolowanego zgody na wszczęcie kontroli przed upływem 7 dni od daty doręczenia zawiadomienia.
W ocenie kontroli zgoda ta winna być wyrażona poprzez złożenie podpisu na zawiadomieniu lub ewentualnie poprzez inne pisemne oświadczenie, które dałoby możliwość jego weryfikacji. W związku z powyższym zgoda ta nie może mieć charakteru dorozumianego, lecz winna być jednostronnym oświadczeniem kontrolowanego złożonym w formie pisemnej. Mając na uwadze powyższe przyjąć należy, że wszczęcie kontroli w ww. przypadku po upływie 6. dni od dnia dostarczenia zawiadomienia stanowiło naruszenie art. 282b § 3 ustawy ordynacja podatkowa, wg którego wszczęcie kontroli przed upływem 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia wymaga zgody kontrolowanego.

Osobami odpowiedzialnymi za przeprowadzenie kontroli podatkowej byli: inspektor WPiOL oraz podinspektor WPiOL.

W wyniku kontroli wystawianych w 2012 r. imiennych upoważnień dla pracowników WPiOL do przeprowadzenia kontroli podatkowej ustalono, że:

- w 2. z 13. kontrolowanych przypadkach upoważnienia wystawione do przeprowadzenia kontroli podatkowej nie zawierały dat rozpoczęcia kontroli, co było niezgodne z  art. 283 § 2 pkt 6 ustawy ordynacja podatkowa, wg którego upoważnienie do przeprowadzenia kontroli podatkowej winno zawierać datę rozpoczęcia kontroli. Z kolei zgodnie z art. 283 § 4 ww. ustawy upoważnienie, które nie spełnia wymagań, o których mowa w § 2, nie stanowi podstawy do przeprowadzenia kontroli.

W toku kontroli sporządzanych przez pracowników WPiOL protokołów z kontroli podatkowych ustalono, co następuje:

- w 1. z 13. badanych przypadkach w protokole z kontroli w części III pn.: „nieprawidłowości stwierdzone podczas kontroli oraz dokonane ustalenia” nie wskazano ustalonego podczas kontroli naruszenia,

- 5 z 13. poddanych analizie protokołów wysłanych zostało do kontrolowanych po terminie obowiązywania upoważnień. Wskazać należy, że zgodnie z art. 284b § 1 ustawy ordynacja podatkowa, kontrola powinna zostać zakończona bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w terminie wskazanym w upoważnieniu, a stosownie do art. 291 § 4 ww. ustawy podatkowa kontrola zostaje zakończona w dniu doręczenia protokołu kontroli. W toku kontroli stwierdzono również, że w ww. protokołach nie wskazywano dat ich sporządzenia, co uniemożliwiło ustalenie czy przygotowano je w terminach wskazanych w upoważnieniach. Według wyroku NSA
z 8.10. 2009 r., I FSK 165/08, POP 2010, z. 2, poz. 135, doręczenie protokołu kontroli po upływie czasu jej trwania nie powoduje nieskuteczności tej czynności, o ile protokół ten sporządzono w terminie wskazanym w upoważnieniu,

 - w 1 przypadku kontrolowany nie otrzymał protokołu z przeprowadzonej przez WPiOL kontroli podatkowej. Protokół wysłany został jedynie na adres pełnomocnika reprezentującego 1. z 2. kontrolowanych osób. W dokumentacji przedstawionej do kontroli nie zamieszczono dokumentu/notatki wskazującej na wyrażenie przez kontrolowanego zgody na przesłanie protokołu tylko na jeden wybrany adres. Powyższe naruszało art. 290 § 6 ustawy ordynacja podatkowa, wg którego jeden egzemplarz protokółu kontrolujący doręcza kontrolowanemu.

Osobami odpowiedzialnymi w WPiOL za sporządzanie protokołów byli: inspektor WPiOL oraz podinspektor WPiOL.

W 2012 r. pracownicy WPiOL przeprowadzili ponadto 12. lustracji objętych harmonogramem kontroli, a także 11. lustracji i oględziny (2 szt.) spoza harmonogramu. W toku kontroli przeprowadzonych przez pracowników WPiOL 23. lustracji oraz 2. oględzin nie stwierdzono nieprawidłowości. Z przeprowadzonych lustracji pracownicy WPiOL przygotowali informację z porównania informacji wynikającej z bazy danych ewidencji gruntów i budynków ze stanem faktycznym zastanym podczas przeprowadzania lustracji.
Z oględzin sporządzano protokoły, w których wskazywano ustalony w toku kontroli stan faktyczny.

W 2012 r. w WPiOL prowadzony był rejestr zawiadomień i upoważnień. Ww. rejestr prowadzony był w programie ZSI-FK., w którym inspektor WPiOL generował i zapisywał dokumenty z datą ich wystawienia. W toku kontroli ww. rejestru nie stwierdzono nieprawidłowości.

W WPiOL prowadzony ponadto był rejestr kontroli w formie papierowej – książki pn.: „Rejestr Kontroli (ewidencja wyjść w godzinach służbowych) – od 03.11.2008 r.” oraz w formie elektronicznej w programie ZSI-FK. W toku kontroli rejestru prowadzonego w formie papierowej ustalono, że:

- w rejestrze ewidencjonowano przeprowadzane w 2012 r. kontrole oraz poszczególne nie objęte harmonogramem kontroli lustracje,

- ilość faktycznie przeprowadzonych w 2012 r. kontroli nie odpowiadała liczbie wskazanej w rejestrze kontroli. W 2012 r. WPiOL przeprowadził 13 kontroli z czego w rejestrze odnotowano jedynie 8 kontroli (w tym 2 pod jednym adresem/zakresem kontroli). W dn. 09.08.2013 r. podinspektor WPiOL udzielił w tej sprawie następujących wyjaśnień: „w rejestrze kontroli (ewidencji wyjść w godzinach służbowych zaewidencjonowane zostały kontrole przeprowadzone w terenie (w siedzibie podatnika), a nie zostały ujęte kontrole przeprowadzone na miejscu (w siedzibie organu podatkowego). (…),”

- w rejestrze kontroli odnotowano 8 z 9. przeprowadzonych lustracji nie objętych harmonogramem kontroli na 2012 r.

Kontroli poddano również rejestr lustracji, który w 2012 r. prowadzony był formie papierowej tj.: w ewidencji wyjść służbowych. Fakt przeprowadzenia lustracji (planowych) odnotowywany był również w harmonogramie kontroli na 2012 r.

W toku kontroli „ewidencji wyjść służbowych” za 2012 r. ustalono, że:

- nie ujęto 1. z 12. przeprowadzonych lustracji (spoza harmonogramu kontroli),

- zarejestrowano przeprowadzone przez WPiOL oględziny (2. szt.).

W ocenie kontroli brak szczegółowych uregulowań w kwestiach zawiązanych z prowadzeniem rejestrów w WPiOL spowodował iż sam sposób ich prowadzenia był niejasny. W „Rejestrze kontroli (ewidencja w godzinach służbowych)” zamieszczano bowiem przeprowadzane lustracje, a w „Ewidencji wyjść służbowych” (traktowanej w WPiOL jako rejestr lustracji) ewidencjonowano przeprowadzane oględziny. Brak wyraźnego podziału (zasady) w ujmowaniu poszczególnych czynności do odpowiednich rejestrów powodował zbyt dużą swobodę w sposobie ich prowadzenia. WPiOL przyjął ponadto iż przygotowany na 2012 r. harmonogram kontroli również spełnia rolę rejestru lustracji. W opinii kontroli ww. harmonogram nie może zostać uznany za rejestr gdyż nie pozwał on na identyfikację osób przeprowadzających lustracje oraz określenie terminu (daty) ich przeprowadzenia.

Osobami odpowiedzialnymi w WPiOL za prowadzenie ww. rejestrów byli: inspektor WPiOL oraz podinspektor WPiOL.

W zakresie kontroli obowiązków wynikających z Zarządzenia nr 202/12 Prezydenta Miasta z dnia 2.05.2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu zadań realizowanych przez jednostki organizacyjne Urzędu Miasta Szczecin (zw. dalej Zarządzeniem Prezydenta Miasta Szczecin nr 202/12 z dn. 02.05.2012 r.) oraz zakresów obowiązków pracowników WPiOL dotyczących ustalono,
że w 2012 r. pracownicy WPiOL:

- nie sporządzali wniosków pokontrolnych i nie przekazywali ich do zaopiniowania Kierownikowi referatu,

- nie sporządzali sprawozdań pokontrolnych oraz kwartalnych.

Powyższe było niezgodne z pkt 3, 9 oraz 10 Działu I Zakresu obowiązków i odpowiedzialności inspektora WPiOL oraz podinspektora WPiOL z dn. 07.05.2012 r. do obowiązków ww. pracowników należało m.in. dokumentowanie lustracji i kontroli po weryfikacji
w formie sprawozdań pokontrolnych, przygotowywanie kwartalnych sprawozdań z realizacji planu kontroli dla potrzeb kierownika referatu oraz przygotowywanie wniosków pokontrolnych i przekazywanie ich do zaopiniowania kierownikowi referatu oraz § 23 ust. 1 pkt 6 lit d Załącznika do Zarządzenia nr 202/12 Prezydenta Miasta z dnia 2.05.2012 r., wg którego w zakresie kontroli podatkowej mieści się m.in. sporządzanie sprawozdań z przebiegu z przebiegu realizacji kontroli podatkowej.

Pozytywnie należy natomiast ocenić obszar dotyczący sporządzania zawiadomień, upoważnień i protokołów z kontroli oraz prowadzenia rejestru w systemie ZSI-FK. W szczególności ustalono, że:

- wystawiane w 2012 r. zawiadomienia zawierały wszystkie elementy wymagane zapisami art. 282b § 4 ustawy ordynacja podatkowa,

 - upoważnienia do kontroli podatkowych wystawiane były na wzorze nr KON - W stanowiącym załącznik do Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2.12.2011 r. w sprawie wzoru imiennego upoważnienia do przeprowadzania kontroli podatkowej (Dz. U. Nr 274, poz. 1619),

- z każdej przeprowadzonej w 2012 r. kontroli podatkowej sporządzano protokoły z kontroli,

- w rejestrze kontroli prowadzonym w programie ZSI-FK ewidencjonowano wszystkie przeprowadzone przez WPiOL kontrole podatkowe.

Przedstawiając powyższe oceny i uwagi Prezydent Miasta zalecił:

1. Wprowadzenie pisemnych procedur normujących zasady prowadzenia  oraz zakończenia czynności kontrolnych w tym rzetelnego wypełniania druków upoważnień, sporządzania oraz przekazywania kontrolowanemu protokołów z kontroli oraz rzetelnego prowadzenia rejestrów w zakresie wskazanym w wystąpieniu.
2. Przestrzeganie przepisów ustawy ordynacja podatkowa w zakresie terminu wszczynania kontroli, zamieszczania na upoważnieniach dat rozpoczęcia kontroli oraz doręczania protokołów kontrolowanym.
3. Wprowadzenie mechanizmów kontroli zarządczej gwarantujących:

- zwiększenie nadzoru nad całością procesu związanego z prowadzeniem czynności kontrolnych,

- egzekwowanie od pracowników dokumentów wymaganych Zarządzeniem Prezydenta Miasta.