Kontrole przeprowadzone przez WKiAW w 2013 roku

Kontrola w Szkole Podstawowej nr 53 w Szczecinie, ul. Budzysza Wosia 8/9 w zakresie prawidłowości przeprowadzania w 2012 r. procedury udzielenia zamówienia publicznego na wykonanie ogrodu w ramach projektu „Eko - Szkoły program edukacyjny w 6 szkołach na terenie Miasta Szczecin” wraz z wykonaniem umowy.

Kontrola negatywnie oceniła udzielenie zamówienia publicznego w trybie przetargu nieograniczonego na wykonanie ogrodu
w ramach projektu „Eko - Szkoły program edukacyjny w 6 szkołach na terenie Miasta Szczecin” przy SP nr 53 wraz z wykonaniem umowy (kwota 89 tys. zł). Ww. ocenę uzasadniły nieprawidłowości i uchybienia polegające przede wszystkim na:

• zawarciu umowy  z wykonawcą,  który nie wykazał  spełnienia warunku określonego w SIWZ,  co miało wpływ  na wynik postępowania o zamówienie publiczne,
• umieszczeniu ogłoszenia  o udzieleniu zamówienia w Biuletynie Zamówień Publicznych (zwanym dalej BZP) dopiero po upływie roku od zawarcia umowy,
• niezamieszczeniu na stronie internetowej zawiadomienia o wyborze najkorzystniejszej oferty,
• brakach oraz błędach w treści ogłoszeń o zamówieniu oraz zawiadomień o wyborze najkorzystniejszej oferty,
• zastosowaniu nieaktualnych oraz nieodpowiednich z uwagi na wartość zamówienia wzorów protokołów,
• nieprawidłowej realizacji zapisów zawartej umowy.

W toku kontroli ustalono, że ogłoszenie o udzieleniu zamówienia zostało zamieszczone w BZP dopiero w dniu 31 sierpnia 2013 r.
(nr ogłoszenia - 174463-2013), podczas gdy umowa o udzielenie zamówienia publicznego została zawarta 1 sierpnia 2012 roku
(tj.  zamieszczono je po upływie ponad  roku od zawarcia umowy). Powyższe zaniechanie naruszyło art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (j. t. Dz. U. z 2013 r. poz. 907 ze zm.) (zwanej dalej pzp), według którego jeżeli wartość zamówienia lub umowy ramowej jest mniejsza niż kwoty określone w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8, ogłoszenie
o udzieleniu zamówienia zamawiający zamieszcza w BZP niezwłocznie po zawarciu umowy w sprawie zamówienia publicznego albo umowy ramowej. Uwagi kontroli dotyczą również faktu przedłożenia kontrolującemu przez kierownika administracyjno – gospodarczego SP nr 53 wydruku ogłoszenia z którego usunięto datę zamieszczenia oraz numer.

Ustalono ponadto, że każde z trzech obligatoryjnych ogłoszeń o zamówieniu tj. zamieszczone w BZP, na stronie internetowej oraz
w siedzibie zamawiającego zawierało odmienne informacje. W sekcji II pkt 2 ogłoszenia zawartego w BZP w rubryce czas trwania zamówienia wpisano „zakończenie 19.07.2012”, podczas gdy rzeczywisty termin wykonania zamówienia wskazany w rozdziale VII ust. 1 ogłoszenia zawartego na stronie internetowej oraz Specyfikacji Istotnych Warunków Zamówienia (zwanej dalej SIWZ) wynosił 60 dni. W sekcji III pkt 4. ogłoszenia zamieszczonego w BZP wskazano z kolei, że w postępowaniu należy przedłożyć mi.n. koncesję, zezwolenie lub licencję. Ww. nie zapisano natomiast w treści ogłoszenia zamieszczonego na stronie internetowej oraz SIWZ. Naruszyło to przepis  art. 40 ust. 6  pkt 2  pzp, według którego ogłoszenie o zamówieniu, odpowiednio zamieszczane lub publikowane w miejscu publicznie dostępnym w siedzibie zamawiającego, na stronie internetowej nie może zawierać informacji innych niż zamieszczone w BZP. W ogłoszeniu o zamówieniu zamieszczonym w miejscu publicznie dostępnym w siedzibie SP nr 53 brakowało natomiast określenia przedmiotu oraz wielkości lub zakresu zamówienia, z podaniem informacji o możliwości złożenia oferty częściowej, informacji o możliwości złożenia oferty wariantowej, terminu wykonania zamówienia, warunków udziału
w postępowaniu oraz opisu sposobu dokonywania oceny spełniania tych warunków, kryteriów oceny ofert i ich znaczenia, miejsca
i terminu składania ofert a także terminu związania ofertą. Naruszono tym samym dyspozycję art. 41 pkt 4-7 i 9-11 pzp określającego obligatoryjną treść ogłoszeń.

Uwagi kontroli dotyczą również braku dostatecznej weryfikacji dokumentacji dotyczącej spełnienia przez wykonawców warunków udziału w postępowaniu oraz oceny ofert ze strony członków komisji przetargowej. Jednym z warunków udziału w postępowaniu wskazanym w rozdziale V pkt 3 lit. b SIWZ było bowiem dysponowanie minimum jedną osobą do kierowania pracami w zieleni posiadającą wykształcenie wyższe ogrodnicze lub rolnicze i minimum 2-letnie doświadczenie w branży zieleniarskiej w zakresie zakładania i pielęgnacji terenów zieleni. Pomimo niewykazania spełnienia tego warunku przez wybranego wykonawcę nie wezwano go do uzupełnienia oferty. Powyższe zaniechanie naruszyło art. 26 ust. 3 pzp, według którego zamawiający wzywa wykonawców, którzy w określonym terminie nie złożyli wymaganych przez zamawiającego oświadczeń lub dokumentów, o których mowa w art. 25 ust. 1 albo którzy złożyli wymagane przez zamawiającego oświadczenia i dokumenty, o których mowa w art. 25 ust. 1, zawierające błędy do ich złożenia w wyznaczonym terminie, chyba że mimo ich złożenia oferta wykonawcy podlega odrzuceniu albo konieczne byłoby unieważnienie postępowania. Złożone na wezwanie zamawiającego oświadczenia i dokumenty powinny potwierdzać spełnianie przez wykonawcę warunków udziału w postępowaniu oraz spełnianie przez oferowane dostawy, usługi lub roboty budowlane wymagań określonych przez zamawiającego, nie później niż w dniu, w którym upłynął termin składania ofert. Według wyjaśnień kierownika administracyjno – gospodarczego jednostki przyczyną niewezwania do uzupełnienia oferty było udzielenie przez wykonawcę ustnej informacji, że zatrudnia pracowników posiadających wymagane kwalifikacje oraz przedstawienie przez niego oświadczenia o posiadaniu uprawnień przez osoby, które będą uczestniczyć w wykonywaniu zamówienia.

Ujawniono ponadto nieprawidłowości polegające na niezamieszczeniu zawiadomienia o wyborze najkorzystniejszej oferty na stronie internetowej oraz licznych brakach w treści zawiadomień o wyborze najkorzystniejszej oferty wysłanych do wykonawców jak
i zamieszczonych w miejscu publicznie dostępnym w SP nr 53. Zaniechanie zamieszczenia ww. informacji na stronie internetowej  naruszyło art. 92 ust. 2 pzp, według którego niezwłocznie po wyborze najkorzystniejszej oferty zamawiający zamieszcza informacje,
o których mowa w ust. 1 pkt 1 tego przepisu na stronie internetowej oraz w miejscu publicznie dostępnym w swojej siedzibie. Było to ponadto niezgodne z zasadą jawności postępowania wyrażoną w art. 8 ust. 1 i 2 pzp, według której postępowanie o udzielenie zamówienia jest jawne, a zamawiający może ograniczyć dostęp do informacji związanych z postępowaniem o udzielenie zamówienia tylko w przypadkach określonych w ustawie. Według wyjaśnień kierownika administracyjno – gospodarczego przyczyną wskazanego naruszenia, było niewyrażenie zgody przez wykonawców na umieszczenie ich danych na stronie internetowej. Zamawiający niezwłocznie po wyborze najkorzystniejszej oferty zawiadomił w dniu 20 lipca 2012 r. o tym wykonawców, podając nazwę (firmę) oraz siedzibę wybranego wykonawcy. W pismach wysłanych do uczestników w dniu 20 lipca 2012 r. nie wskazano natomiast adresu wybranego wykonawcy, a także łącznej punktacji przyznanej ofertom oraz informacji o terminie, po którego upływie umowa w sprawie zamówienia publicznego może być zawarta, co było  niezgodne z art.92 ust. 1 pkt 1 i 4 pzp, według którego zawiadomienia  o wyborze najkorzystniejszej oferty powinny zawierać ww. dane. Zawiadomienia o wyborze najkorzystniejszej oferty zamieszczone w miejscu publicznie dostępnym zawierały natomiast jedynie informację, że wybrano ofertę najtańszą. W ich treści brakowało natomiast nazwy (firmy), siedziby i adresu wykonawcy, którego ofertę wybrano, uzasadnienia jej wyboru oraz nazwy (firmy), siedziby i adresu drugiego z wykonawców, którzy złożyli oferty, co  naruszyło  dyspozycję art. 92 ust. 2 pzp, według którego niezwłocznie po wyborze najkorzystniejszej oferty zamawiający zamieszcza informacje, o których mowa w ust. 1 pkt 1 tego przepisu na stronie internetowej oraz w miejscu publicznie dostępnym w swojej siedzibie. 

W toku kontroli ujawniono również nieprawidłowości i uchybienia dotyczące zawarcia i wykonania umowy  o udzielenie zamówienia publicznego, polegające na niewyegzekwowaniu od wykonawcy wniesienia zabezpieczenia należytego jej wykonania przed jej zawarciem, aneksowaniu pomimo obowiązywania ustawowego ograniczenia zasady swobody umów oraz dokonaniu odbioru robót pomimo niewykonania ich części. Kwota 8.900 zł tytułem zabezpieczenia została wniesiona dopiero dnia 8 października 2012 r.
tj. ponad dwa miesiące po zawarciu umowy, podczas gdy w rozdziale XII ust. 2 pkt 1 SIWZ oraz § 11 ust. 1 umowy wskazano, że wykonawca wnosi zabezpieczenie należytego wykonania umowy najpóźniej w dniu jej podpisania. Według wyjaśnień kierownika administracyjno – gospodarczego zamawiającego wykonawca kilkakrotnie zapewniał ustnie o wniesieniu wymaganego zabezpieczenia i doniesieniu dowodu wpłaty i nie było żadnych powodów aby mu nie wierzyć. Dokumentacja zawierała ponadto dwie notatki służbowe potwierdzające fakt odbycia rozmów telefonicznych dotyczących wniesienia przez wykonawcę zabezpieczenia już po zawarciu umowy. Z uwagi na wskazaną w art. 147 ust. 2 pzp rolę zabezpieczenia, które służy pokryciu roszczeń z tytułu niewykonania lub nienależytego wykonania umowy ww. zabezpieczenie powinno  być wniesione najpóźniej z dniem zawarcia umowy.

Podkreślenia wymaga fakt, iż zamawiający mógł w tej sytuacji skorzystać z uprawnienia przewidzianego w art. 94 ust. 3. pzp, według którego jeżeli wykonawca, którego oferta została wybrana, uchyla się od zawarcia umowy w sprawie zamówienia publicznego lub nie wnosi wymaganego zabezpieczenia należytego wykonania umowy, zamawiający może wybrać ofertę najkorzystniejszą spośród pozostałych ofert bez przeprowadzania ich ponownego badania i oceny, chyba że zachodzą przesłanki unieważnienia postępowania, o których mowa w art. 93 ust. 1 pzp.

Umowa nr 6/2012 została zawarta w dniu 1 sierpnia 2012 r. W aneksie z dnia 14 sierpnia 2012 r. wskazano natomiast, że z powodu przedłużającej się akceptacji przez radcę prawnego zmienia się datę jej zawarcia na dzień 10 sierpnia 2012 r. Dokonanie ww. modyfikacji godziło  w obowiązującą w prawie zamówień publicznych zasadę ograniczenia swobody umów, a okoliczności tej zmiany nie zostały wyjaśnione przez pracowników SP nr 53. W § 12 umowy nr 6/2012 sporządzonej według wzoru stanowiącego załącznik nr 7 doSIWZ zamieszczono bowiem wyliczenie zmian umowy przewidzianych przez zamawiającego, które nie zawierało zmiany daty zawarcia umowy.

W toku kontroli ustalono ponadto, że dnia 11 października 2012 r. dokonano protokolarnego odbioru robót, pomimo faktu,
iż brakowało nasadzeń drzew i krzewów, nawierzchni na alejkach oraz plansz i wyznaczono termin 10 dni roboczych, tj. do dnia 25 października 2012 r. na ich wykonanie. Wyznaczenie dodatkowego terminu powinno dotyczyć jedynie sytuacji, gdy pomimo wykonania całości umowy stwierdzono wady i usterki i służyć ich usunięciu. Zapisy protokołu odbioru robót z dnia 11 października 2012 r. wskazują natomiast, że cześć robót nie została wykonana, a co za tym idzie zamawiający nie powinien przystąpić do odbioru robót. Opisane powyżej aneksowanie umowy oraz sporządzenie protokołu odbioru pomimo niewykonania części prac doprowadziło do wydłużenia rzeczywistego terminu wykonania zamówienia i do obejścia zapisów § 15 ust. 2 pkt 1 oraz § 12 ust. 1 pkt 1 umowy, według których wykonawca zobowiązał się do zapłacenia zamawiającemu kar umownych za opóźnieniu w oddaniu określonego
w umowie przedmiotu odbioru końcowego - 0,2 % wynagrodzenia umownego brutto liczonego za każdy dzień opóźnienia, a zmiana terminu realizacji  umowy mogła nastąpić wyłącznie w następstwie okoliczności leżących po stronie zamawiającego. Według wyjaśnień kierownika administracyjno – gospodarczego SP nr 53 przyczyną nienaliczenia kar umownych było uznanie, że wykonano roboty budowlane i ogrodnicze w terminie zgodnie z umową, a stwierdzenie istnienia usterek przy odbiorze nie może powodować odmowy odbioru wykonania robót. Usterki dotyczące braku nasadzeń, braku nawierzchni na alejkach spowodowane były bardzo złymi warunkami atmosferycznymi, dlatego prace te zostały przesunięte, a dnia 26 października 2012 r. sporządzono protokół końcowego odbioru robót, w którym komisja jednoznacznie stwierdziła, że roboty zostały wykonane zgodnie z dokumentacją techniczną, oraz że termin wykonania robót został dotrzymany.

Kontrola ponadto ujawniła uchybienia formalne dotyczące dokumentowania przebiegu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Protokoły z postępowania były prowadzone na nieaktualnych drukach - zamiast wzorów wprowadzonych rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 11 grudnia 2010 r. w sprawie protokołu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego (Dz. U. Nr 223, poz. 1458), zastosowano bowiem wzory z obowiązującego do dnia 10 grudnia 2010 r. rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 października 2008 r,w sprawie protokołu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego
(Dz. U. Nr 188, poz. 1154). W postępowaniu o wartości nieprzekraczającej kwot określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8 ustawy pzp, zastosowano ponadto wzór protokołu na druku ZP-1 odnoszący się do postępowań o wartości przekraczającej te kwoty.

W toku kontroli ujawniono również uchybienia dotyczące regulacji wewnętrznych jednostki normujących kwestie udzielania zamówień publicznych. Na mocy zarządzenia nr 4 z dnia 23 lutego 2009 r. w sprawie powołania komisji do spraw zamówień publicznych i żywienia powołano stałą komisją przetargową. W treści wskazanego zarządzenia nie określono jednak, którzy z członków komisji pełną funkcję sekretarza i przewodniczącego komisji. W instrukcji udzielania zamówień publicznych w SP nr 53
z dnia 4 września 2009 r. wskazano natomiast obowiązki członków komisji z podziałem na czynności przewodniczącego oraz sekretarza, brakowało z kolei informacji o tym, w jakiej formie instrukcja została wprowadzona (brak informacji o stosownym zarządzeniu Dyrektora SP nr 53). Według wyjaśnień kierownika administracyjno – gospodarczego pierwsza osoba wskazana
w zarządzeniu nr 4 z dnia 23 lutego 2009 r. miała pełnić rolę przewodniczącego, a druga - sekretarza. Powyższe zaniechanie stało
w sprzeczności z treścią art. 21 ust.3 pzp, według którego kierownik zamawiającego określa organizację, skład, tryb pracy oraz zakres obowiązków członków komisji przetargowej, mając na celu zapewnienie sprawności jej działania, indywidualizacji odpowiedzialności jej członków za wykonywane czynności oraz przejrzystości jej prac.

Ustalono ponadto, że jeden z członków stałej komisji przetargowej nie złożył oświadczenia o braku podstaw do wykluczenia wynikającego z art. 17 pzp i nie został formalnie wyłączony z jej składu. Według wyjaśnień kierownika administracyjno – gospodarczego wskazana osoba jako nauczyciel w dniu otwarcia ofert przebywała na urlopie wakacyjnym.

Ujawnione niespójności w regulacjach wewnętrznych jednostki oraz zaniechanie formalnego wyłączenia członka komisji przetargowej niebiorącego rzeczywistego udziału w jej pracy świadczą o  niedostatecznej kontroli zarządczej w badanym zakresie (standardy kontroli zarządczej  z grupy C – Mechanizmy Kontroli pkt 11 i 14 lit. a zawartych w załączniku do Komunikatu Nr 23 Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie standardów kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych (Dz. U. Mf. Nr 15, poz. 84).

W pozostałym zakresie ww. procedurę przeprowadzono zgodnie z wymogami ustawy pzp i prawidłowo wykonano zapisy umowy,
a w szczególności;

• sporządzono SIWZ zawierającą wszystkie wymagane przepisami elementy w tym m.in. nazwę (firmę) oraz adres zamawiającego, tryb udzielenia zamówienia, opis przedmiotu zamówienia, termin wykonania zamówienia, miejsce oraz termin składania i otwarcia ofert,
• prawidłowo określono przedmiot zamówienia stosując nazwy i kody określone we Wspólnym Słowniku Zamówień,
• dochowano terminów określonych w przepisach w zakresie: składania ofert, związania ofertą, zawarcia umowy z wykonawcą,
• spełniono świadczenie  wobec wykonawcy w terminie i wysokości wynikającej z zawartej umowy,
• zatrzymano zwrot zabezpieczenia należytego wykonania umowy z uwagi na ujawnienie się wad zamontowanych elementów wyposażenia i niezwłocznie po ich usunięciu złożono do UM wniosek o wypłatę 70% wartości zabezpieczenia.

Osobą odpowiedzialną za prowadzenie ewidencji zawieranych umów, współpracę z radcą prawnym UM w zakresie akceptacji zawieranych umów oraz przeprowadzanie procedur zgodnie z pzp był od dnia 1 kwietnia 2009 r. do dnia zakończenia kontroli kierownik  administracyjno – gospodarczy.

Osobą odpowiedzialną m.in. za terminowe ściąganie należności i dochodzenie roszczeń spornych oraz spłaty zobowiązań był od dnia 1 kwietnia 2009 r. do dnia zakończenia kontroli główny księgowy jednostki.

Przedstawiając powyższe oceny i uwagi, stosownie do § 37 ust. 3 Załącznika Nr 2 do Zarządzenia w sprawie kontroli Prezydent Miasta Szczecin zalecił Dyrektorowi SP nr 53:

1. Wdrożenie skutecznych mechanizmów kontroli zarządczej gwarantujących przestrzeganie przepisów pzp w szczególności
   w zakresie:
   1. każdorazowego niezwłocznego zamieszczenia w BZP ogłoszeń o udzieleniu zamówienia,
   2. każdorazowego niezwłocznego zamieszczenia na stronie internetowej zawiadomienia o wyborze najkorzystniejszej oferty,
   3. obligatoryjnej treści ogłoszeń oraz zawiadomień o wyborze najkorzystniejszej oferty, a także zapewnienia identycznej treści w odniesieniu do ogłoszeń bez względu na formę ich publikacji.
2. Dokonywanie uważnej analizy przesyłanych przez oferentów dokumentów oraz wzywanie do uzupełnienia oferty w przypadku stwierdzenia niezgodności ze SIWZ.
3. Przestrzeganie zapisów SIWZ oraz zawieranych umów w szczególności w zakresie:
   • egzekwowania od wykonawców wniesienia zabezpieczenia należytego wykonania umowy przed jej zawarciem,
   • niedokonywania nieprzewidzianych modyfikacji umów,
   • naliczania kar umownych w sytuacji niewykonania całości zamówienia w terminie.
4. Prowadzenie protokołów z postępowania według wzorów wynikających z aktualnych i adekwatnych do wartości zamówienia druków.
5. Zapewnienie spójności, przejrzystości i zgodności ze stanem rzeczywistym regulacji wewnętrznych jednostki w szczególności poprzez:
   • indywidualizację odpowiedzialności członków komisji przetargowej za wykonywane czynności,
   • przestrzeganie form zarządzenia Dyrektora SP nr 53,
   • formalne wyłączanie ze składu komisji osób nie biorących udziału w jej pracach.