Kontrole przeprowadzone przez WKiAW w 2012 roku

Wydział Kontroli i Audytu Wewnętrznego Urzędu Miasta Szczecin przeprowadził w okresie 09-10/2012 kontrolę w Zakładzie Usług Komunalnych przy ul. Ku Słońcu 125a (zw. dalej ZUK) w zakresie gospodarki finansowo - księgowej za 2011 r. Wyniki kontroli przedstawione zostały w protokole kontroli P/29/12 podpisanym w dniu 24 października 2012 r. Ocena zawarta została
w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 13 grudnia 2012 r.

Kontrola w zakresie gospodarki finansowo - księgowej za 2011 r. wykazała nieprawidłowości oraz różnego rodzaju uchybienia, głównie w zakresie gospodarki kasowej, inwentaryzacji oraz egzekwowania należności ZUK (ocena pozytywna
z nieprawidłowościami). Stwierdzono ponadto, że jednostka nie miała opracowanych szczegółowych procedur dotyczących gospodarki kasowej, a procedury posiadane w wielu przypadkach były niezgodne ze stanem faktycznym lub niespójne.

Osobą odpowiedzialną za prowadzenie rachunkowości ZUK w badanym okresie był Główny księgowy.

Zasady funkcjonowania w ZUK gospodarki kasowej omówione były w obowiązującej w jednostce „Instrukcji Obiegu Dokumentów Finansowo – Księgowych oraz Zasad Funkcjonowania Wewnętrznej Kontroli Finansowej”, zw. dalej instrukcją obiegu i kontroli. Zawartość merytoryczna instrukcji nie wyczerpywała jednak zagadnień związanych z gospodarką kasową, w tym, m.in. nie zawierała uregulowań dotyczących częstotliwości sporządzania raportów kasowych, wysokości pogotowia kasowego, funkcjonowania kas w komórkach organizacyjnych ZUK, tj. Wydziale Usług Cmentarnych, Schronisku dla Bezdomnych Zwierząt, Leśnictwach, Teatrze Letnim i Szaletach.

Obroty gotówkowe w wymienionych kasach nie były ewidencjonowane na koncie 101 (brak w zakładowym planie kont analityki na koncie 101 do wymienionych kas) mimo, że w kasach tych sporządzano pełną dokumentację kasową m.in. w postaci raportów kasowych, zastępczych dowodów kasowych, a gotówkę odprowadzano do banku. Powyższe stało w sprzeczności z  art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (j.t. Dz. U. z 2009 r. Nr 152, poz. 1223 ze zm.), zw. dalej uor, według którego konta ksiąg pomocniczych prowadzi się w szczególności m.in. dla operacji gotówkowych w przypadku prowadzenia kasy, opisem do konta 101 – kasa zawartym w Załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczpospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 128, poz. 861), zw. dalej rozporządzeniem
w sprawie zasad rachunkowości, według którego konto służy do ewidencji gotówki znajdującej się w kasach jednostki,
a ewidencja szczegółowa prowadzona do konta winna umożliwić ustalenie m.in. wartości gotówki powierzonej poszczególnym osobom za nią odpowiedzialnym oraz zapisami zawartymi w obowiązującej w ZUK „Dokumentacji zasad (polityki) rachunkowości” (s. 28), według których ewidencja na koncie 101 „Kasa” prowadzona jest według: 1/ gotówki w walucie polskiej oraz poszczególnych walut obcych znajdujących się w kasie, 2/ poszczególnych kas. Dokumentacja ZUK zawierała protokoły zdawczo – odbiorcze kasy, brak było jednak protokołów potwierdzających przeprowadzenie w 2011 r. kontroli doraźnych kas
(w tym Kasy Głównej i kasy Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych).

Według opisu standardów kontroli zarządczej zawartego w grupie C – Mechanizmy kontroli, o którym mowa w Załączniku do Komunikatu Nr 23 Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie standardów kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych (Dz. Urz. MF Nr 15, poz. 84), zwanego dalej komunikatem w sprawie standardów kontroli zarządczej, mechanizmy kontroli powinny stanowić odpowiedź na konkretne ryzyko. Ryzykiem może być w tym przypadku niewłaściwe podejście pracowników do obrotu gotówkowego, które należy ograniczyć poprzez mechanizmy kontroli, które mogą funkcjonować w ramach systemu kontroli zarządczej.

Na 17 osób odpowiedzialnych materialnie za przyjmowanie gotówki w kasach jedynie 3 osoby miały w swoich zakresach czynności zadania w postaci przyjmowania opłat lub należności, a tylko 7 osób – podpisane przez siebie dokumenty (deklaracje) dotyczące przyjęcia odpowiedzialności materialnej za walory pieniężne. Powyższe nie wypełniało zapisów zawartych
w  obowiązującej w ZUK instrukcji obiegu i kontroli, według której „należy stosować w pełni zasadę powierzania pieczy nad poszczególnymi składnikami majątkowymi Zakładu, ściśle określonym pracownikom (…) oraz potwierdzenia tego faktu ich podpisem tj. deklaracją o przyjęciu odpowiedzialności materialnej (…)”.

W dniu 09.11.2011 r. Dyrektor ZUK wydał Zarządzenie Nr 70/2011 w sprawie przeprowadzenia inwentaryzacji rocznej. W pkt 4 wymienionego Zarządzenia znalazł się zapis, według którego Przewodniczący Zakładowej Komisji Inwentaryzacyjnej obowiązany był przedłożyć Dyrektorowi do zatwierdzenia protokół w sprawie różnic inwentaryzacyjnych najpóźniej do 20 stycznia 2012 r. Znajdujący się w dokumentacji ZUK „Protokół z posiedzenia Zakładowej Komisji Inwentaryzacyjnej w sprawie weryfikacji
i sposobu rozliczenia różnic inwentaryzacyjnych” zawierał datę 19.01.2012 r. W sprawozdaniu końcowym datowanym na 27.02.2012 r. i podpisanym przez Zakładową Komisję Inwentaryzacyjną znalazł się zapis o następującej treści: „Analizując przebieg i wyniki przeprowadzonej inwentaryzacji rocznej ZKI stwierdza, iż jej końcowy cel polegający na zamknięciu roku obrotowego nie został na dzień dzisiejszy osiągnięty ze względu na ujawnione w terenie środki trwałe, które nie figurują
w ewidencji środków trwałych ZUK.” Zgodnie z wyjaśnieniami udzielonymi w dniu 08.10.2012 r. przez Przewodniczącego Zakładowej Komisji Inwentaryzacyjnej, ze względu na trudności w ustaleniu właścicieli środków trwałych na terenach niestrzeżonych inwentaryzacja za 2011 r. w tym zakresie jest kontynuowana.

Wyznaczenie przez Dyrektora ZUK terminu przedłożenia do zatwierdzenia protokołu w sprawie różnic inwentaryzacyjnych najpóźniej do 20 stycznia 2012 r. stało w sprzeczności z zapisami art. 26 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 uor. Według art. 26 ust. 3 pkt 1 uor, termin przeprowadzenia inwentaryzacji uważa się za dotrzymany, jeżeli inwentaryzację składników aktywów rozpoczęto nie wcześniej niż 3 miesiące przed końcem roku obrotowego i zakończono do 15 stycznia następnego roku. Ustalono, że spisy
z natury wykonane zostały do 15 stycznia 2012 r., jednakże do dnia 08.10.2012 r. nie zostały wyjaśnione i rozliczone wszystkie ujawnione w trakcie spisu nadwyżki. Według art. 26 ust. 1 pkt 1 uor proces inwentaryzacji środków trwałych obejmuje spis ilości
z natury, wycenę tych ilości, porównanie wartości z danymi ksiąg rachunkowych oraz wyjaśnienie i rozliczenie ewentualnych różnic.

W ramach czynności inwentaryzacyjnych, zgodnie z ustalonym przez Dyrektora ZUK harmonogramem, należało przeprowadzić inwentaryzację środków pieniężnych w kasach ZUK. W kasach, w których stan środków pieniężnych na dzień 31.12.2011 r. wynosił „zero” (w tym kasa Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych) pracownicy złożyli oświadczenia, w których nie było informacji o ostatnim numerze raportu kasowego i numerach dowodów zastępczych. Oświadczenia nie zawierały ponadto podpisów członków zespołów spisowych powołanych przez Dyrektora do wymienionych spisów. Fakt, że stwierdzony stan gotówki w czasie inwentaryzacji był zerowy i zgodny z ewidencją księgową nie zwalniał z obowiązku udokumentowania tego faktu zgodnie z art. 27 ust. 1 uor i obowiązującą w ZUK „Instrukcją przeprowadzania i rozliczania inwentaryzacji” (Zarządzenie Nr 31/2006
z dnia 27.04.2006 r.), zwaną dalej instrukcją inwentaryzacyjną, według której spisy z natury winny być udokumentowane arkuszami spisu. Przy braku odpowiednich dokumentów nie można stwierdzić, że jednostka wywiązała się z obowiązku
w zakresie przeprowadzenia inwentaryzacji środków pieniężnych nałożonego przez uor.

Według zapisów obowiązującej w ZUK instrukcji inwentaryzacyjnej, numerowanie i ewidencjonowanie druków arkuszy spisu
z natury celem nadania im cech druków ścisłego zarachowania należało do zadań Zakładowej Komisji Inwentaryzacyjnej. Ustalono, że arkusze spisu z natury nie były ewidencjonowane w prowadzonej w Wydziale Księgowości ZUK ewidencji druków ścisłego zarachowania, tylko w odrębnej ewidencji Zakładowej Komisji Inwentaryzacyjnej. Powyższe było niezgodne z zapisami pkt 2 instrukcji inwentaryzacyjnej (s.15), według którego arkusze należało zaewidencjonować w „specjalnej ewidencji”, a nie
w ewidencji odrębnej. Funkcjonowanie kilku ewidencji druków ścisłego zarachowania, prowadzonych w różnych miejscach i przez różne osoby nie zostało uregulowane w procedurach ZUK. Stoi to ponadto w sprzeczności z ideą samej ewidencji, która winna skupić w jednym miejscu kontrolę nad drukami o charakterze wrażliwym.

Zgodnie z art. 4 ust. 5 uor odpowiedzialność za wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości określonych ustawą, w tym
z tytułu nadzoru, również w przypadku, gdy określone obowiązki w zakresie rachunkowości - z wyłączeniem odpowiedzialności za przeprowadzenie inwentaryzacji w formie spisu z natury - zostaną powierzone innej osobie za jej zgodą, spoczywała na Dyrektorze ZUK. Biorąc pod uwagę problemy z jakimi spotkały się zespoły spisowe dokonujące spisów z natury na terenach niestrzeżonych zieleni miejskiej należy zaznaczyć, że Dyrektor nie skorzystał z prawa jakie daje uor, dotyczącego możliwości rozpoczęcia inwentaryzacji już od października 2011 r. Na uwagę zasługuje natomiast rzetelność z jaką sporządzona została dokumentacja dotycząca inwentaryzacji przeprowadzanej drogą weryfikacji, wykonana przez pracowników Wydziału Księgowości oraz rzetelność prac Zakładowej Komisji Inwentaryzacyjnej, która w swoim sprawozdaniu końcowym przedstawiła oprócz ustaleń bieżących, propozycje poprawy procesu gospodarowania majątkiem.

Przychody ZUK wykazane w sprawozdaniu RB-30S wyniosły łącznie 43.008.498,50 zł (w tym inne zwiększenia na 274.726,00 zł)
i pochodziły m.in. z usług zrealizowanych na rzecz Gminy Miasto Szczecin w kwocie 33.761.272,82 zł (78,5%) i na rzecz pozostałych podmiotów w kwocie 4.249.051,93 zł (9,9%) oraz najmu i dzierżawy składników majątkowych  w kwocie 3.943.396,82 zł (9,2%).

W toku kontroli 91. umów stwierdzono, że w 2. przypadkach (umowa dzierżawy nr: WO/24/D/2011 zawarta w dniu 30.05.2011 r.
i WO/7/D/2011 zawarta w dniu 26.04.2011 r.) ZUK nie wystąpił z roszczeniem wobec kontrahentów o zapłatę kar umownych
w kwocie 200,00 zł każda, tytułem naruszenia istotnych postanowień umowy, tj. niedostarczenia aktu notarialnego o poddaniu się egzekucji na podstawie art. 777 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks Postępowania Cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.). Osobą odpowiedzialną za podjęcie działań w imieniu ZUK był Zastępca Kierownika Wydziału Organizacyjnego.

22. z 91. umów poddanych kontroli zawierały zapisy, według których należność główna wynikająca z umowy wraz z kosztami eksploatacyjnymi winna być uregulowana przez dzierżawcę / najemcę z góry do dnia 10-tego każdego miesiąca. Z kolei w tych samych umowach mowa jest o opłatach za media według wskazań licznika, co prowadzi do niespójności zapisów, gdyż koszty eksploatacyjne rozliczane według wskazań licznika (czyli z dołu) nie mogą być jednocześnie płacone z góry. Umowa dzierżawy
nr WO/1/D/2011 zawarta w dniu 07.01.2011 r. zawierała w § 3 dwie różne wartości czynszu: 339,36 zł i 342,14 zł. Za kontrolę rachunkową tej umowy odpowiedzialny był Zastępca Kierownika Wydziału Organizacyjnego.

Według obowiązującego w ZUK „Regulaminu organizacyjnego”, przygotowywanie porozumień i umów z podmiotami zewnętrznymi oraz prowadzenie spraw dotyczących najmu oraz dzierżaw stałych i sezonowych należało do zadań Wydziału Organizacyjnego

Ustalono, że – w przypadku rozrachunków z 3. kontrahentami - obciążenia i zapłaty z tytułu naliczonych odsetek za nieterminowe regulowanie płatności wobec ZUK nie były ewidencjonowane na koncie 201 – Rozrachunki z odbiorcami i dostawcami. Stało to
w sprzeczności z opisem do tego konta zawartym w rozporządzeniu w sprawie zasad rachunkowości, według którego konto służy do ewidencji rozrachunków i roszczeń krajowych i zagranicznych z tytułu dostaw, robót i usług, w tym również zaliczek na poczet dostaw, robót i usług oraz kaucji gwarancyjnych, a także należności z tytułu przychodów finansowych.

Umowa dzierżawy nr WO/D/61/2008 z dnia 20.09.2008 r. i umowa najmu WO/12/D//2010 z dnia 13.05.2010 r. zawierały w § 3 ust. 2 zapis o płatności czynszu w terminie 7 dni od daty otrzymania faktury. ZUK nie posiadając potwierdzenia dostarczenia faktur (wysyłka listem zwykłym) określał ten termin na podstawie pieczątki wpływu do ZUK plus10 dni(7 dni plus 3 dni na drogę pocztową). Faktura nr 807/WT/2011 z dnia 27.07.2011 r. na kwotę brutto 93,81 zł zaewidencjonowana została na koncie 201-2-13-002 w błędnej kwocie 29,67 zł i w takiej kwocie została przez kontrahenta zapłacona. Według zapisów § 4 ust. 3 umowy nr WO/D/62/2009 zawartej w dniu 01.02.2010 r., czynsz winien być płacony do 10-go każdego miesiąca za miesiąc bieżący na podstawie faktury wystawionej przez ZUK). Termin płatności wskazany został błędnie w fakturach za styczeń, luty, marzec, kwiecień i czerwiec jako 7 dni, za sierpień - jako 31.08.2011 r., a z kolei w fakturze za październik jako 10.09.2011 r.

Jednemu z kontrahentów nie naliczono odsetek za nieterminowe regulowanie płatności faktur dotyczących 2011 r. Osobą odpowiedzialną za naliczenie odsetek był Starszy inspektor w Wydziale Księgowości. Powyższe stało w sprzeczności z § 8 ust. 5 rozporządzenia w sprawie zasad rachunkowości, według którego odsetki od należności i zobowiązań ujmuje się w księgach rachunkowych w momencie ich zapłaty, lecz nie później niż pod datą ostatniego dnia kwartału w wysokości odsetek należnych na koniec tego kwartału. Z 15. not odsetkowych wystawionych jednemu z kontrahentów do faktur za 2011 r., 11 not zawiera nieprawidłowości polegające głównie na przyjęciu błędnej daty zapłaty. W wyniku błędnych wyliczeń ZUK nie obciążył kontrahenta kwotą 614,12 zł. Według obowiązującego w ZUK „Regulaminu organizacyjnego”, prowadzenie ksiąg rachunkowych, w tym bieżące dekretowanie i ewidencja dokumentów księgowych oraz windykacja należności należało do zadań Wydziału Księgowości. 

W toku kontroli dotyczącej realizacji procedur w zakresie celowości zaciągania zobowiązań finansowych i dokonywania wydatków, których wykonanie w 2011 r. wyniosło 42.575.843,38 zł, na podstawie próby 50. faktur na kwotę ogółem 5.804.241,46 zł,(tj.13,6 % wydatków),stwierdzono niżej wymienione uchybienia.

Protokoły do faktur nr: FA/001214/05/2011, 53/2011, 79/2011zostały dostarczone do ZUK po terminie umownym lub nie posiadały potwierdzenia daty ich wpływu.Powyższe stało w sprzeczności z zapisami § 1 ust. 3 pkt 5 umowy nr WZ/Iż/RG/80/III/2010 i nr WZ/IzRG/80/VII/2010, według których dokumenty należy składać w sekretariacie zamawiającego z potwierdzeniem daty ich wpływu w celu ich weryfikacji i akceptacji, najpóźniej do pierwszego dnia roboczego miesiąca następującego po miesiącu, w którym były wykonane prace.

W kosztorysach indywidualnych do faktury nr 71/11 z dnia 05.04 2011 r.  do umowy nr WZ/Iz/RG/80/V/2010, dotyczącej utrzymania terenów zieleni w  rejonie V zastosowano stawkę roboczogodziny niezgodną z ofertą cenową Wykonawcy. Według oferty Wykonawcy stawka za roboczogodzinę wynosiła 9,63 zł brutto (z narzutami), a według kosztorysów - 9,91 zł. Błąd popełniony
w indywidualnych kosztorysach powykonawczych w zakresie stawki 1 roboczogodziny w wysokości 9,91 zł nie został skorygowany przez Kierownika Wydziału Zieleni Miejskiejw ramach kontroli merytorycznej. W wyniku powyższego faktury wystawione przez Wykonawcę zawierały wartości zawyżone w stosunku do oferty przyjętej przez ZUK. Było to niezgodne z  zapisami § 3 ust. 3 umowy nr WZ/Iż/RG/80/V/2010, według którego kwoty wynagrodzenia wynikające z częściowych  faktur VAT będą stanowiły sumę iloczynów  faktycznie wykonanych prac w danym miesiącu i odpowiednio cen jednostkowych netto zawartych w kosztorysie ofertowym, powiększoną o obowiązujący podatek VAT.

W toku kontroli stwierdzono ponadto 3 przypadki wystąpienia rozbieżności pomiędzy danymi wykazanymi w kosztorysach powykonawczych, a danymi w protokołach odbioru prac:

1. faktura nr 53/2011 z dnia 09.05.2011 r. dotycząca m.in.: remontu placu zabaw – Rubinowy staw (według  kosztorysu powykonawczego czas pracy samochodu wynosił 12 m-g, z kolei według protokołu odbioru prac, czas pracy samochodu dostawczego to 8 m-g), remontu placu zabaw – Słowiański (według kosztorysu powykonawczego robocizna to 64 r-g,
   z kolei według protokołu odbioru prac, robocizna to 32 r-g), naprawy chodnika staw przy ul. Chłopskiej (według kosztorysu powykonawczego – czas pracy samochodu to 24 m-g, z kolei według protokołu odbioru prac czas pracy samochodu dostawczego to 18 m-g),
2. faktura nr 79/2011 z dnia 07.06.2011 r. dotycząca m.in. remontu placu zabaw – Słowiański (według kosztorysu powykonawczego robocizna to 20 r-g, z kolei według protokołu odbioru prac, robocizna to 25 r-g),
3. faktura nr FS/Z/0070/2011 z dnia 05.04 2011 r. dotycząca m.in. utrzymania czystości, zbierania śmieci, opróżniania koszy(według kosztorysu powykonawczego wykonane prace dotyczyły 774,35 ha, z kolei według protokołu odbioru prac było to 774,5 ha).

W badanym okresie osobą odpowiedzialną za pracę Wydziału Zieleni Miejskiej była Kierownik Wydziału.Według zakresu obowiązków i czynności Kierownik Wydziałubył  odpowiedzialny za organizowanie, kierowanie i kontrolę pracy Wydziału Zieleni, nadzór nad realizacją umów, zleceń, porozumień oraz rozliczeń wynikających z ich realizacji oraz przeprowadzanie kontroli realizacji zadań przez Wydział Zieleni pod względem rzetelności, prawidłowości, celowości i terminowości wykonywanych robót.

Na mocy obowiązującej w ZUK „Instrukcji postępowania przy udzielaniu zamówień publicznych” wprowadzony został do stosowania wzór notatki służbowej (druk nr 1b). Wzór nie zawierał informacji dotyczącej wartości szacunkowej zamówienia ze wskazaniem kursu euro, co było niezgodne z zapisami  § 11 ust. 4 pkt 2  Załącznika Nr 1 do Zarządzenia Nr 235/08 Prezydenta Miasta Szczecin z dnia 29 maja 2008 r. w sprawie zasad wykonywania w Urzędzie Miasta Szczecin i jednostkach organizacyjnych Gminy Miasto Szczecin ustawy prawo zamówień publicznych oraz Regulaminu Pracy Komisji Przetargowej Urzędu Miasta Szczecin ze zm., zwanym dalej Zarządzeniem Nr 235/08, według którego  notatka służbowa, w której udokumentowany zostanie fakt dokonania analizy rynku powinnam.in. zawierać wymienioną informację. W związku z powyższym sporządzane w ZUK „Notatki dot. porównania ofert i wyboru oferty najkorzystniejszej w postępowaniu do 14. 000 euro” nie zawierały informacji dotyczącej wartości szacunkowej zamówienia ze wskazaniem kursu euro. Informacja ta zawarta była natomiast we wniosku (druk nr 1a).

W przypadku dwóch postępowań o udzielenie zamówienia publicznego do 14 tysięcy euro (umowa nr: WT/H/5/2010,WT/R/5a/2010) nie sporządzono notatek służbowych,a jedynie wnioski do Dyrektora ZUK. Powyższe było niezgodne
z zapisami § 11 ust.4 pkt 5 Załącznika Nr 1 do Zarządzenia Nr 235/08, według  którego w sytuacji, o której mowa w pkt 4, zamawiający zobowiązany jest sporządzić notatkę służbową, uzasadniającą niezastosowanie uregulowań określonych
w pkt 1 i 2.

Wszystkie faktury poddane kontroli zawierały pieczęć potwierdzającą sprawdzenie dokumentów pod względem merytorycznym, formalnym i rachunkowym oraz zatwierdzenie do zapłaty. W miejscu kontroli formalnej, rachunkowej oraz zatwierdzeniu do zapłaty widniały natomiast jedynie parafki, co było niezgodne z zapisami zawartymi w ogólnych zasadach funkcjonowania wewnętrznej kontroli finansowej (pkt III obowiązującej w ZUK „Instrukcji Obiegu Dokumentów Finansowo - Księgowych oraz Zasad Funkcjonowania Wewnętrznej Kontroli Finansowej”), według której na dowód kontroli, upoważniona osoba opatruje dokument datą i podpisem wraz z imienną pieczątką.

W toku kontroli akt osobowych i prawidłowości naliczania wynagrodzeń 8. ze 167. pracowników zatrudnionych w ZUK przez cały 2011 r. ustalono, że akta osobowe wszystkich 8. poddanych kontroli pracowników przechowywane były niezgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie zakresu prowadzenia przez pracodawców dokumentacji w sprawach związanych ze stosunkiem pracy oraz sposobu prowadzenia akt osobowych pracownika (Dz. U. Nr 62, poz. 286 ze zm.), zwanym dalej rozporządzeniem w sprawie akt osobowych, tj. według podziału na części A, B i C, jednakże przy zastosowaniu błędnego przyporządkowania niektórych dokumentów do poszczególnych części. Według obowiązującego w ZUK „Regulaminu organizacyjnego”, prowadzenie akt osobowych pracowników należało do zadań Zespołu Kadrowo – Płacowego.

W dokumentacji kadrowo – płacowej znajdowały się jedynie wnioski dotyczące przyznania premii wyższej niż 20% lub mniejszej niż 20 %. Brak wniosków premiowych na przyznane pracownikom premie w wysokości 20% stał w sprzeczności z § 2 ust. 3 i 4 Załącznika Nr 4 do „Regulaminu wynagradzania pracowników ZUK – Regulamin premiowania”, według którego Kierownicy Wydziałów oraz Główny Specjalista, co miesiąc przedkładają Dyrektorowi Zakładu wnioski dotyczące wysokości premii dla podległych im pracowników (ust. 4), a decyzję o przyznaniu i wysokości premii w odniesieniu do pracowników podejmuje Dyrektor Zakładu w oparciu o ocenę realizacji powierzonych zadań (ust. 3).

W przypadku 2. pracowników do stażu pracy zaliczono okresy urlopów bezpłatnych w wyniku czego, w przypadku 1. pracownika dodatek za wieloletnią pracę został podwyższony z 17 % do 18 % w miesiącu wrześniu 2011 r. zamiast dopiero od grudnia 2011 r. (nadpłata 63,00 zł). Przyspieszenie powodujące nadpłatę miało miejsce również w 2012 r. W przypadku 2. pracownika zmianie uległ jedynie termin przyznania kolejnej nagrody jubileuszowej ponieważ pracownik osiągnął dodatek w wysokości najwyższej,
tj. 20%.

 W aktach osobowych pracownika zatrudnionego na stanowisku konserwatora brak było zakresu czynności. Według zapisów zawartych w porozumieniu zmieniającym warunki umowy o pracę, za przygotowanie szczegółowego zakresu czynności odpowiedzialny był Kierownik Wydziału Technicznego.

Według standardu kontroli zarządczej nr 3 zawartego w grupie A – Struktura organizacyjna, o którym mowa w Załączniku do komunikatu w sprawie standardów kontroli zarządczej, aktualny zakres obowiązków, uprawnień i odpowiedzialności powinien być określony dla każdego pracownika.

Procedury wewnętrzne w postaci obowiązującego w ZUK „Regulaminu pracy” i „Regulaminu wynagradzania” w zakresie podstawy naliczania 20% dodatku za pracę w porze nocnej zawierały niespójne zapisy dotyczące podstawy naliczania. Według „Regulaminu pracy” podstawę naliczania stanowiło minimalne wynagrodzenie na zasadach określonych odrębnymi przepisami (§ 12), a według „Regulaminu wynagradzania” – wynagrodzenie zasadnicze pracownika (§ 10 ust. 1). Na spójność dokumentacji systemu kontroli zarządczej zwraca uwagę standard kontroli zarządczej nr 10 zawarty w grupie C – Mechanizmy kontroli, o którym mowa w komunikacie w sprawie standardów kontroli zarządczej.

W dokumentacji dotyczącej naliczania wynagrodzeń znajdowały się m.in. dokumenty źródłowe, „Kontrolne odcinki płacowe” (operandy) oraz „Listy wypłat poprzez kasę i przelew za okres ….”. W dokumentacji nie było natomiast dokumentów
w postaci list płac omówionych w obowiązującej w ZUK „Instrukcji Obiegu Dokumentów Finansowo – Księgowych oraz Zasad Funkcjonowania Wewnętrznej Kontroli Finansowej”(pkt 6 – Zasady sporządzania, obiegu i kontroli dowodów płacowych). Dokumenty „Kontrolne odcinki płacowe”(operandy) tworzone dla każdego pracownika zawierały m.in. wyszczególnienie wszystkich składników wynagrodzenia pracownika i potrąceń, kwoty ogółem brutto i do wypłaty w miesiącu oraz od początku roku, jednak nie zawierały podpisów: sporządzającego,  potwierdzających kontrolę merytoryczną i formalno – rachunkową oraz osób akceptujących.

Z kolei dokumenty „Listy wypłat poprzez kasę i przelew za okres ….” znajdujące się pod raportami kasowymi zawierały m.in. wykaz pracowników ze wskazaniem numeru ewidencyjnego, imienia i nazwiska, kwoty wynagrodzenia z podziałem na przelew i do wypłaty, miejsce na datę i podpis, sumę ogółem. Każdy dokument zawierał ponadto na końcu miejsce przeznaczone na podpis: sporządzającego, dokonującego kontroli pod względem merytorycznym, formalnym i rachunkowym oraz Głównego księgowego
i Kierownika jednostki. Archiwizacji jako listy płac (kategoria akt A-50) podlegały „Kontrolne odcinki płacowe”(operandy),
tj. dokumenty nie zawierające żadnych podpisów potwierdzających dokonane kontrole i akceptację.

 Wynagrodzenia pracowników wybranych do kontroli naliczane były w wysokościach zgodnych z aktami osobowymi oraz zgodnie
z obowiązującymi przepisami.

Z 2. pracownikami z 8. wybranych do kontroli ZUK zawarł na 2011 r. umowy o korzystanie z samochodu prywatnego do celów służbowych. Według karty ewidencji czasu pracy w miesiącu marcu 2011 r. 1 z pracowników przepracował pełny miesiąc.
W ramach rozliczenia korzystania przez pracownika z samochodu prywatnego do celów służbowych za marzec 2011 r. w wyniku błędu potrącono pracownikowi należność w kwocie 11,40 zł (1/22 za 1 dzień nieobecności). Z 24. oświadczeń dotyczących używania samochodu prywatnego do celów służbowych dotyczących 2011 r., 9 dowodów nie zawierało podpisu potwierdzającego wykonanie kontroli formalno - rachunkowej przez Wydział Księgowości, 7 – kontroli merytorycznej przez Zespół Kadrowo – Płacowy, 1 – nie zawierał podpisu pracownika, a 1 – wskazania miesiąca, którego dotyczyło oświadczenie.

W 2011 r. wystawionych zostało 66 poleceń wyjazdu służbowego, z czego 19 poleceń wyjazdu nie wygenerowało kosztów,
a 4 polecenia nie zostały zwrócone przez pracowników i zaewidencjonowane w księgach ZUK. W 43. rozliczeniach stwierdzono następujące uchybienia: brak podpisu potwierdzającego dokonanie kontroli merytorycznej (5 przypadków), brak na wniosku
o zaliczkę wpisanej zatwierdzonej kwoty liczbowo i słownie (17 przypadków), brak na wniosku o zaliczkę podpisu pracownika delegowanego (13 przypadków), nie naliczono diety w kwocie 11,50 zł (1 przypadek), nie naliczono ryczałtu na dojazdy w kwocie 4,60 zł (1 przypadek), nadpłacono diety na łączną kwotę 80,50 zł (3 przypadki), nadpłacono ryczałt na dojazdy w kwocie 4,60 (1 przypadek), brak na poleceniu wyjazdu wskazania celu wyjazdu (3 przypadki). W badanym okresie rozliczaniem delegacji służbowych zajmowała się Starszy inspektor w Wydziale Księgowości.

W ZUK nie było wykazu osób uprawnionych do pobierania zaliczek gotówkowych z określeniem limitów tych zaliczek. Według wyjaśnień Głównego księgowego, zaliczki na zakupy udzielane są wyłącznie pracownikom ZUK zatrudnionym na podstawie umowy o pracę. Według kontrolujących wykaz taki – mimo, że dotyczy jedynie pracowników - to element mechanizmu kontroli jaki powinien funkcjonować w ramach kontroli zarządczej. Według standardu kontroli zarządczej nr 3 zawartego w grupie A – Struktura organizacyjna oraz standardu kontroli zarządczej nr 11 zawartego w grupie C – Mechanizmy kontroli , o których mowa w Załączniku do komunikatu w sprawie standardów kontroli zarządczej, aktualny zakres uprawnień i odpowiedzialności powinien być określony dla każdego pracownika, a nad wykonaniem zadań należy prowadzić nadzór w celu ich oszczędnej, efektywnej i skutecznej realizacji.

Obowiązująca w ZUK „Dokumentacja zasad (polityki) rachunkowości” w rozumieniu art. 10 uor zawierała opis przyjętych zasad klasyfikacji zdarzeń w formie przedruku z rozporządzenia w sprawie zasad rachunkowości. Tym samym w zasadach nie została opisana klasyfikacja zdarzeń specyficznych dla jednostki, w tym m.in. ewidencja sprzedaży na kontach zbiorczych i częściowe pominięcie księgowań obrotów gotówkowych na koncie 101. Dokumentacja nie zawierała ponadto informacji dotyczącej określenia wersji oprogramowania i daty rozpoczęcia jego eksploatacji. Powyższe naruszało zapisy zawarte w art. 10 ust. 1 pkt 3 lit. a i c uor, według których wymienione elementy powinny znaleźć się w obowiązujących w jednostce zasadach (polityce) rachunkowości.

Zakładowy Plan Kont stanowiący część „Dokumentacji zasad (polityki) rachunkowości” zawierał przypisanie numerów kont do ich tytułów niezgodnie z rozporządzeniem w sprawie zasad rachunkowości, w tym m. in. wykorzystanie kont zespołu 2 (221, 222, 223, 224, 225), konto 994 dla wydatków strukturalnych zamiast 975, konto 280 do odpisów aktualizujących należności zamiast konta 290, konto 995 do zaangażowania środków finansowych zakładów budżetowych zamiast konta 985.

Według §15 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie zasad rachunkowości, konta wskazane w planach kont należy traktować jako standardową liczbę kont, która może być ograniczona jedynie o konta służące do księgowania operacji gospodarczych niewystępujących w jednostce lub placówce albo uzupełniona o konta zgodne co do treści ekonomicznej, w tym również przy wykorzystaniu symboli kont, które nie mają zastosowania w jednostce. Według zapisów art. 10 ust. 2 uor na Dyrektorze ZUK, jako kierowniku jednostki spoczywał obowiązek ustalenia w formie pisemnej i aktualizowania powyższej dokumentacji.

Obowiązująca w ZUK „Instrukcja Obiegu Dokumentów Finansowo – Księgowych oraz Zasad Funkcjonowania Wewnętrznej Kontroli Finansowej” zawierała 26 wzorcowych kart obiegu i kontroli dowodu księgowego. Nie wszystkie rodzaje dokumentów wymienione w instrukcji lub funkcjonujące w ZUK zostały omówione w postaci karty, w tym m.in. oświadczenie pracownika dotyczące korzystania z samochodu prywatnego do celów służbowych, ewidencja przebiegu pojazdu czy zestawienie różnic inwentaryzacyjnych.

Instrukcja zawierała ponadto zapisy, które obniżały jej wartość merytoryczną, w tym m.in.:

1. W zapisie dotyczącym wniosku o zaliczkę (s.15) i karcie nr 04 nie określono, czy jednomiesięczne wynagrodzenie zaliczkobiorcy to wynagrodzenie liczone jako brutto, czy netto.
2. Dokument pod nazwą „Lista płac” (s. 20), spełniający warunki wymienione w instrukcji, nie występuje w ZUK.
3. Rodzaj dokumentu „DPoUZ” – dokumentacja postępowań o udzielenie zamówienia publicznego powyżej 6 tysięcy euro (s. 31) zawierała nieaktualną kwotę.
4. Karta nr 05 „Rozliczenie zaliczki” nie zawierała określenia, czy jest to rozliczenie zaliczki pobranej na zakupy czy na delegację.
5. Karta nr 06 „Delegacja służbowa” zawierała  w swej treści niespójne zapisy dotyczące komórki wykonującej kontrolę formalną i rachunkową dokumentu.
6. Karta nr 07 „Raport kasowy” zawierała zapis o terminie wystawienia dowodu w dniu wykonania operacji kasowych,
   a tymczasem raporty wystawiane były za okresy kilkudniowe.
7. Karta nr 12 „Faktury, rachunki” zawierała wskazanie dotyczące ilości egzemplarzy dowodu zewnętrznego, nie wystawianego przez ZUK.
8. Karta nr 19 „Lista płac” zawierała wskazanie dotyczące ilości egzemplarzy dowodu niezgodne z praktyką oraz niespójne zapisy dotyczące komórki wykonującej kontrolę formalną i rachunkową dokumentu.
9. Karta nr 21 „Płacowa kartoteka archiwalna za dany rok podatkowy” zawierała zapisy o deklaracji PIT-11, tj. o innego rodzaju dokumencie.

Według standardu kontroli zarządczej nr 10 zawartego w grupie C – Mechanizmy kontroli, o którym mowa w komunikacie
w sprawie standardów kontroli zarządczej, na dokumentację systemu kontroli zarządczej składają się m.in. procedury wewnętrzne, które powinny być spójne i dostępne dla wszystkich osób zobowiązanych do ich stosowania.

W toku kontroli rozliczeń ZUK z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych i składek ZUS stwierdzono jedynie, że deklaracje ZUS P DRA nie zawierały akceptacji Dyrektora. Wszystkie płatności z wymienionych tytułów uregulowane zostały zgodnie
z deklaracjami i w ustawowych terminach zapłaty.

Z założenia przyjętego w ZUK sposobu ewidencji rozrachunków z pracownikami, na koncie 234-3-xx-xxx ewidencjonowane były
(w podziale na pracowników) rozrachunki z różnych tytułów (w tym delegacje, rozliczenia zaliczek na zakupy) jednakże tylko takie, które były poprzedzone udzieleniem pracownikowi zaliczki, a ryczałty za używanie samochodów prywatnych do celów służbowych
– kwotami zbiorczymi za poszczególne miesiące na koncie 234-3-21-300 (bez analityki na pracownika). Wszystkie pozostałe rozrachunki (bez zaliczki) ewidencjonowane były bezpośrednio w koszty. Przyjęty sposób ewidencji nie pozwalał w sposób bezpośredni ustalić wielkości rozrachunków z danym pracownikiem, z określonego tytułu i w danym okresie. Według art. 17 ust. 1 ustawy o rachunkowości, konta ksiąg pomocniczych będące uszczegółowieniem kont księgi głównej, prowadzi się m.in. dla rozrachunków z pracownikami, a ewidencja szczegółowa prowadzona do tego konta powinna zapewnić możliwość ustalenia stanu należności, roszczeń i zobowiązań według tytułów rozrachunków. Opis do konta 234 zawarty w rozporządzeniu w sprawie zasad rachunkowości wyraźnie wskazuje, że konto służy do ewidencji nie tylko rozrachunków z tytułu pobranych zaliczek ale także innych należności, roszczeń i zobowiązań wobec pracowników.

Ustalono, że Dyrektor ZUK przekazał informacje dotyczące występowania w jednostce transakcji podejrzanych zgodnie
z Załącznikiem Nr 1 do Zarządzenia Nr 70/09 Prezydenta Miasta Szczecin z dnia 20 lutego 2009 r. w sprawie przeciwdziałania wprowadzaniu do obrotu finansowego wartości majątkowych pochodzących z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł oraz przeciwdziałaniu finansowaniu terroryzmu.

Stan gospodarki finansowo – księgowej ZUK należy ocenić pozytywnie mimo nieprawidłowości i uchybień jakie stwierdzono
w toku czynności kontrolnych. W obszarze naliczania wynagrodzeń, opracowywania faktur zakupu i sporządzania dokumentacji
z inwentaryzacji przeprowadzonej metodą weryfikacji, zauważyć można wysoki poziom staranności i dbałości o szczegóły. Poprawy natomiast wymagają obszary w zakresie gospodarki kasowej, terminowości rozliczenia inwentaryzacji, egzekwowania kar umownych i odsetek za nieterminowe regulowanie płatności, prowadzenia akt osobowych i ewidencjonowania rozrachunków. 

Prezydent Miasta Szczecin zalecił Dyrektorowi ZUK:

1. Opracowanie szczegółowej procedury dotyczącej gospodarki kasowej i ewidencjonowanie wszystkich obrotów kasowych przy wykorzystaniu konta 101.
2. Zakończenie inwentaryzacji za 2011 r. oraz wykonywanie kolejnych  inwentaryzacji w terminach określonych w art. 26 ust. 3 uor.
3. Ewidencjonowanie wszystkich rozrachunków z pracownikami na koncie zespołu 2.
4. Egzekwowanie kar umownych.
5. Naliczanie i dochodzenie należnych odsetek.
6. Uporządkowanie akt osobowych oraz ich uzupełnienie o dokumentację dotyczącą odpowiedzialności materialnej i nagród przyznanych pracownikom.
7. Przegląd akt osobowych pracowników pod kątem wyeliminowania błędów związanych z zaliczeniem okresu urlopu bezpłatnego do stażu pracy.
8. Opracowanie dokumentu spełniającego wymogi listy płac, opisanego w obowiązującej w ZUK „Instrukcji Obiegu Dokumentów Finansowo – Księgowych oraz Zasad Funkcjonowania Wewnętrznej Kontroli Finansowej”.
9. Sporządzenie wykazu osób uprawnionych do pobierania zaliczek gotówkowych na zakupy bieżące.
10. Egzekwowaniezapisów umów dotyczących usług wykonywanych na rzecz ZUK w zakresie terminów sporządzania dokumentacji powykonawczej.
11. Podniesienie jakości kontroli merytorycznej dokumentacji stanowiącej podstawę do wystawiania faktur, w celu wyeliminowania rozbieżności powstających na różnych etapach realizacji umów, pomiędzy: ofertą, umową, dokumentacją powykonawczą a fakturą.
12. Opracowanie dla umów przychodowych zapisów dotyczących terminu zapłaty za media, w sposób pozwalający na jego jednoznaczne określenie.
13. Przestrzeganie zapisów proceduralnych dotyczących kontroli merytorycznej i formalno – rachunkowej w celu zwiększenia jej skuteczności w zakresie opisanych w wystąpieniu uchybień dotyczących dokumentacji rozliczania podróży służbowych
    i używania samochodu prywatnego do celów służbowych oraz wystawianych not odsetkowych.
14. Uzupełnienie, zaktualizowanie i doprowadzenie do spójności zapisów procedur obowiązujących w jednostce.