Kontrole przeprowadzone przez WKiAW w 2011 roku

Wydział Kontroli i Audytu Wewnętrznego Urzędu Miasta Szczecin, w okresie od 10.10.2011 r. do 21.10.2011 r. przeprowadził kontrolę w Zarządzie Dróg i Transportu Miejskiego ul. Klonowica 5 w Szczecinie, zwanym dalej ZDiTM, w zakresie prawidłowości naliczania opłat za zajęcie pasa drogowego przy obiekcie centrum handlowo – usługowego w Szczecinie, usytuowanym na działce nr 12/18 i 12/17 z obrębu 1031, zwanym dalej „Centrum”. Wyniki kontroli przedstawione zostały w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 12. stycznia 2012 r. oraz uchwale Komisji Odwoławczej z dnia 22. grudnia 2011 r.

Kontrola działań podejmowanych przez ZDiTM w zakresie spraw związanych z zajęciem pasa drogowego i gruntów dróg wewnętrznych przy Centrum (od dnia 30 września 2003 r., tj. momentu wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu), wykazała nieprawidłowości polegające przede wszystkim na:

• niewymierzeniu kar pieniężnych za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego przy Centrum w latach 2003 – 2011,
• nieskutecznym systemie kontroli zarządczej dot. nielegalnych zajęć pasa drogowegoi gruntów dróg wewnętrznych.

Stwierdzono ponadto, że w latach 2003 – 2009 Miasto nie podjęło działań zmierzających do uregulowania kwestii zajmowania gruntu drogi wewnętrznej przy Centrum (działka nr 12/21 z obrębu 1031).

W wyniku prowadzonych w latach 2010 – 2011 (do 18 października 2011 r.) kontroli zajęć pasa drogowego, ZDiTM wydał ogółem 430 decyzji (236 – w 2010 r. i 194 – w 2011) w sprawach kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego. Ustalono, że ww. kontrole dotyczyły głównie zajęć niewielkich powierzchni pasa drogowego i reklam. W latach 2003 - 2011 ZDiTM nie wymierzył natomiast kar pieniężnych dotyczących reklam oraz obiektu budowlanego Centrum, w potencjalnej, szacunkowej kwocie 7.730,40 zł za każdy dzień zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia (dane na podstawie pomiarów geodezyjnych wykonanych na zlecenie ZDiTM w dniu 20 września 2011 r.). Zgodnie zaś z art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotności opłaty.Natomiast potencjalne opłaty za umieszczenie w pasie drogowym reklam, wg stanu na dzień 20 września 2011 r., wyniosłyby 365,35 zł dziennie (powierzchnia reklamowa 374,8m²), a opłaty za zajęcie pasa drogowego przez obiekty budowlane - 407,69 zł dziennie (1.979,m² bez powierzchni schodów, objętej wcześniej wydanym zezwoleniem), przy uwzględnieniu stawek określonych w § 4 i 5 Uchwały Nr XXVIII/567/04 Rady Miasta Szczecina z dnia 8 listopada 2004 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (ze zmianami).

Ustalono, że przyczyną ww. nieprawidłowości było niepodjęcie w latach 2003 r.‑ 2011 r. żadnych działań zmierzających do ustalenia legalności zajęcia pasa drogowego (dróg powiatowych) wokół Centrum, pomimo że zgodnie z obowiązującymi w badanym okresie regulaminami organizacyjnymi, do zadań ZDiTM należała kontrola zajęć pasa drogowego pod względem zgodności z wydanym zezwoleniem, w zakresie wielkości zajętego terenu, terminu i przeznaczenia, jak również kontrola pasa drogowego w zakresie prawidłowego umieszczania reklam. Do sierpnia 2011 roku nie podjęto też żadnych działań w celu ustalenia legalności zajmowania pasa drogowego drogi gminnej na działce (nr geodezyjny 12/21 w obrębie 1031), podczas gdy ZDiTM dysponował informacją o zaliczeniu tej drogi do kategorii dróg publicznych od stycznia 2010 r. (m.in. przygotował projekt uchwały Rady Miasta Szczecin Nr XXXVIII/965/09 z dnia 7 września 2009 r. w sprawie zaliczenia ulicy do kategorii dróg gminnych).

Kontrola wykazała, że pomimo wielokrotnych zmian na stanowiskach kierowników działów, którym powierzono prowadzenie spraw związanych z zajęciem pasa drogowego, tj. Działu Gospodarczego Wykorzystania Pasa Drogowego, a w okresie od 13 lutego do 31 maja 2004 r. do Działu Zajęcia Pasa Drogowego, nie zapewniono w ZDiTM systemu kontroli wewnętrznej (obecnie zarządczej), który zapewniałby skuteczne ujawnianie nielegalnych zajęć pasa drogowego. Ustalono bowiem, że Dział Gospodarczego Wykorzystania Pasa Drogowego nie posiadał kompletnej i aktualnej bazy danych zajęć pasa drogowego, ani też pełnego rejestru wydanych zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, pomimo że z obowiązujących w badanym okresie regulaminów organizacyjnych wynikał taki obowiązek. Ww. utrudniało sprawne weryfikowanie legalności zajęć pasa drogowego i miało wpływ na stwierdzone w toku kontroli nieprawidłowości. Stwierdzono ponadto, że w składnicy akt ZDiTM przechowywano decyzje na zajecie pasa drogowego jedynie przez okres 3 lat, pomimo że część z nich została wydana do czasu zapotrzebowania terenu bez określenia terminu i stanowiła dokumentację umożliwiającą prawidłową realizację bieżących zadań, w tym kontrolę zajęć pasa drogowego pod kątem legalności, wielkości powierzchni, terminów i przeznaczenia zajęcia na cele wskazane w zezwoleniu. Wskutek powyższego pracownicy Działu Gospodarczego Wykorzystania Pasa Drogowego do 2011 r. nie posiadali wiedzy na temat wcześniej wydanych zezwoleń dotyczących Centrum.

W badanym okresie kierownikom ww. działów ZDiTM powierzono m.in. nadzór nad wydawaniem zezwoleń na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną drogi (w tym umieszczania w pasie drogowym obiektów handlowych, usługowych, gastronomicznych, garaży, itp. oraz reklam), nadzór nad  sporządzanymi  umowami  dzierżawy, najmu lub użyczenia gruntów będących w zarządzie ZDiTM oraz kontrolę składanych wniosków
i przygotowanej dokumentacjiniezbędnej do wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego oraz do podpisywania umów dzierżawy, najmu lub użyczenia gruntów będących w zarządzie ZDiTM. Do obowiązków kierowników działów należała również kontrola zajęć pasa drogowego na ww. cele pod względem zgodności z wydaną decyzją lub zawartą umową, wielkości i przeznaczenia zajętego terenu, terminu zajęcia oraz nadzór nad prowadzonymi rejestrami dotyczącymi zajęć gruntów
w pasie drogowym oraz kontrola pasa drogowego w zakresie prawidłowego umieszczania reklam.Ustalono również, że od 2004 r. rejon Szczecina, w którym znajduje się Centrum, przyporządkowany był 5. pracownikom Działu Gospodarczego Wykorzystania Pasa Drogowego, zatrudnionym na stanowiskach: podinspektora, specjalisty (2 osoby) oraz starszego specjalisty ( 2 osoby).

Stwierdzono również, że pracownicy ZDiTM prowadzący postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego - przy dokonywaniu oględzin podczas weryfikacji wniosków, nie podjęli działań zmierzających do ustalenia legalności zajmowania pasa drogowego przez elementy- nie objęte wnioskami - znajdujące się na obiekcie Centrum, takie jak np. nawisy czy reklamy. Na podstawie złożonych wniosków, do czasu zakończenia kontroli, ZDiTM wydał cztery decyzje w sprawie zajęcia pasa drogowego dróg powiatowych. W 2004 r. udzielono zezwolenia nazajęcie (do czasu zapotrzebowania terenu) 16,77m²celem umieszczenia elementów oświetlenia chodników oraz 241,19 m² na schody wejściowe do obiektu. Wydano również zezwolenia na czas określony: w 2009 r. na zajęcie 46 m² celem umieszczenia czterech zastrzeżonych miejsc postojowych (koperty) oraz w 2010 r. - 4,0 m²pod dwa totemy reklamowe. Według obecnego Kierownika Działu Gospodarczego Wykorzystania Pasa Drogowego, wydawanie decyzji poprzedzone było dokonywaniem oględzin obiektu z uwzględnieniem jego wymiarów oraz ewentualnie dodatkowych elementów umieszczonych na obiekcie. W związku z powyższym oraz zgodnie z zakresami czynności pracowników ZDiTM prowadzących ww. postępowania, przy weryfikacji wniosków (dokonywaniu oględzin) można było i należało podjąć działania zmierzające do ustalenia legalności zajmowania pasa drogowego przez inne elementy znajdujące się na obiekcie Centrum, takie jak nawisy, czy reklamy.

Ustalono, że dopiero w sierpniu 2011 r. ZDiTM podjął czynności zmierzające do ustalenia legalności zajmowania pasa drogowego wokół Centrum, poprzez m.in. zlecenie wykonania wyznaczenia i wymiaru rzutu poziomego obiektów budowlanych funkcjonujących w pasie drogowym dróg powiatowych i drogi gminnej oraz pomiar powierzchni reklam umieszczonych na budynku Centrum i w pasie drogowym (według wykonanych pomiarów na dzień 20 września 2011 r. łączna powierzchnia reklam wynosiła 374,8 m², a łączna powierzchnia obiektów budowlanych funkcjonujących w pasie drogowym - 1.979,3 m²). Pomiary powierzchni obiektów budowlanych i reklam znajdujących się w pasie drogowym, nie pokrywały się jednak z powierzchniami wskazanymi we wnioskach złożonych w dniu 11 października 2011 r., dotyczącymi zajęcia pasa drogowegopod elewację, schody ewakuacyjne, parking wielopoziomowyi reklamęoraz wcześniej wydanymi decyzjami, którymi dysponuje ZDiTM, w związku z czym wskazane byłoby ponowne zweryfikowanie ww. danych przez inny podmiot.

Kontrola wykazała także, że w latach 2003 – 2009 nie podjęto działań zmierzających do uregulowania kwestii zajmowania gruntu drogi wewnętrznej położonej na działce nr 12/21 z obrębu 1031. Jedną z przyczyn niepodjęcia działań był brak wyraźnego przypisania obowiązków w tym zakresie określonej jednostce organizacyjnej Gminy, w tym w statucie ZDiTM. Według § 4 Statutu ZDiTM, stanowiącego załącznik do Uchwały Nr XLV/941/01 z dnia 29 października 2001 roku (w treści  obowiązującej od wejścia w życie Uchwały Nr VIII/149/03 Rady Miasta Szczecina z dnia 29 lipca 2003 r.), do zadań ZDiTM należało zarządzanie terenami
w zakresie finansowania, utrzymania i oznakowania dróg nie zaliczonych do żadnej kategorii dróg publicznych, nie zarządzanych przez inne jednostki organizacyjne Gminy Miasto Szczecin, w tym prowadzenie gospodarki gruntami i innymi nieruchomościami pozostającymi w zarządzie organu zarządzającego drogą. Do zakresu czynności pracowników Działu Gospodarczego Wykorzystania Pasa Drogowego, którym przydzielono rejon Szczecina obejmujący Centrum, należało natomiast sporządzanie umów cywilnoprawnych na wydzierżawienie gruntów na terenie dróg wewnętrznych, bieżąca kontrola zajęcia gruntów dróg wewnętrznych pod kątem legalności, wielkości powierzchni, terminów i przeznaczenia zajęcia drogi wewnętrznej na cele wskazane w umowie oraz prowadzanie postępowań w sprawach bezumownego lub niezgodnego z umową zajęcia dróg wewnętrznych. Dopiero Uchwałą Rady Miasta Nr XLI/1030/2009 z dnia 23.11.2009 r. rozszerzono obowiązki ZDiTM o gospodarowanie i zarządzanie gruntami o symbolu „dr”, stanowiących własność Gminy Szczecin, w tym prowadzenie spraw związanych z przygotowaniem dzierżawy tych nieruchomości.

Przedstawiając powyższe oceny i uwagi  Prezydent Miasta Szczecin zalecił Dyrektorowi ZDiTM:

1. wymierzenie kar pieniężnych za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego przy Centrum;   
2. wprowadzenie mechanizmów kontrolnych ograniczających ryzyko nieskutecznej weryfikacji prawidłowości zajęć pasa drogowego, w szczególności przy obiektach wielkogabarytowych;
3. ponowne wykonanie pomiarów geodezyjnych przez inny podmiot, w przypadku rozbieżności dotyczących powierzchni reklam i pasa drogowego zajętego przez obiekt Centrum; 
4. podjęcie stałej współpracy z geodetą, w zakresie ustalania dokładnych powierzchni pasa drogowego zajętych przez obiekty i powierzchni reklam, których wymierzenie wymaga specjalistycznej wiedzy i sprzętu;
5. planowe i systematyczne przeprowadzanie kontroli zajęć pasa drogowego, przy którym zlokalizowane są obiekty wielkogabarytowe;
6. stworzenie aktualnej bazy danych zajęć pasa drogowego na terenie Gminy Miasto Szczecin;
7. przechowywanie wydanych zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, nie krócej niż przez okres na jaki zostały wydane (przy uwzględnieniu terminu wynikającego
   z właściwej kategorii archiwalnej).