Kontrole przeprowadzone przez WKiAW w 2022 roku

Wydział Kontroli i Audytu Wewnętrznego UM Szczecin (zw. dalej WKiAW) w okresie od dnia 05.07.2022 r. do dnia 03.08.2022 r. przeprowadził kontrolę w Zarządzie Budynków i Lokali Komunalnych w Szczecinie, ul. Mariacka 25, 70-546 Szczecin (zw. dalej ZBiLK lub jednostką) w przedmiocie realizacji wniosków najemców lub użytkowników komunalnych lokali mieszkalnych w zakresie obniżania czynszu/odszkodowania za bezumowne korzystanie z lokalu.

Opis stanu faktycznego stwierdzonego w toku kontroli został ujęty w protokole kontroli podpisanym w dniu 3 sierpnia 2022 r. Ocena kontrolowanej działalności, wnioski i zalecenia pokontrolne zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 31 sierpnia 2022 r.

I. Ocena ogólna kontrolowanej działalności

W wyniku kontroli w Zarządzie Budynków i Lokali Komunalnych w Szczecinie w przedmiocie realizacji wniosków najemców lub użytkowników komunalnych lokali mieszkalnych w zakresie obniżania czynszu/odszkodowania za bezumowne korzystanie z lokalu stwierdzono następujące nieprawidłowości:

- Dyrektor jednostki do czasu zakończenia kontroli nie posiadał upoważnienia do podejmowania czynności w zakresie obniżania odszkodowania za bezumowne korzystanie z lokalu;

- przy rozpatrywaniu spraw wyznaczano termin uzupełnienia wniosku przez wnioskodawcę w przypadku braku dokumentów stanowiących podstawę do rozpatrzenia wniosku, w sposób niezgodny z zarządzeniem nr 402/16 Prezydenta Miasta Szczecin z dnia 26 października 2016 r. w sprawie trybu udzielania obniżek czynszu komunalnego dla lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasto Szczecin (zw. dalej zarządzeniem nr 402/16);

- ustalony wzór oświadczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, wymagany obligatoryjnie przez ZBiLK jako załącznik do wniosku, nie zawierał wytycznych co do treści oświadczenia, a także nie umieszczono takiej informacji na stronie jednostki, udostępniającej wniosek do pobrania.

W pozostałym zakresie nie stwierdzono nieprawidłowości w szczególności dotyczących:

- udzielania obniżki czynszu najmu lub odszkodowania za bezumowne użytkowanie lokalu, po spełnieniu przez wnioskodawcę warunków określonych w uchwałach o wieloletnim programie gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy (Uchwała Nr XXII/502/16 Rady Miasta Szczecin z dnia 6 września 2016 r. w sprawie uchwalenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miasto Szczecin na lata 2016-2020 (zw. dalej uchwałą nr XXII/502/16), Uchwała Nr XXVI/662/17 Rady Miasta Szczecin z dnia 24 stycznia 2017 r. zmieniająca uchwałę w sprawie uchwalenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miasto Szczecin na lata 2016-2020 (zw. dalej uchwałą nr XXVI/662/17), Uchwała Nr XXX/873/21 Rady Miasta Szczecin z dnia 29 czerwca 2021 r. w sprawie uchwalenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Miasto Szczecin na lata 2021-2025 (zw. dalej uchwałą nr XXX/873/21),

- stosowania stawek obniżki czynszu/odszkodowania, uwzględniających wysokość dochodów gospodarstw domowych, zaliczanych do grup dochodowych, określonych w uchwałach

w sprawie zasad wynajmowania lokali oraz pomieszczeń tymczasowych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasto Szczecin (Uchwała Nr XII/443/19 Rady Miasta Szczecin z dnia 26 listopada 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali oraz pomieszczeń tymczasowych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasto Szczecin (zw. dalej uchwałą nr XII/443/19), Uchwała Nr XXX/874/21 Rady Miasta Szczecin z dnia 29 czerwca 2021 r. zmieniająca uchwałę w sprawie zasad wynajmowania lokali oraz pomieszczeń tymczasowych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasto Szczecin (zw. dalej uchwałą nr XXX/874/21),

- stosowania dwunastomiesięcznego okresu udzielenia obniżki oraz powiadamiania najemcy/użytkownika o przyznaniu, bądź odmowie przyznania obniżki w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku, zgodnie z zarządzeniem nr 402/16.

1. Opis stanu faktycznego

Zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 172 ze zm.)(zw. dalej ustawą o ochronie praw lokatorów), właściciele o których mowa w ust. 1 (właściciele lokali wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego), z zastrzeżeniem art. 23 ust. 4, mogą na wniosek najemcy, w oparciu o postanowienia uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego lub zarządzenia wojewody, stosować określone obniżki czynszu naliczonego według obowiązujących stawek w stosunku do najemców o niskich dochodach. W okresie objętym kontrolą tj. od dnia 01.01.2021 r. do dnia 31.12.2021 r., warunki dokonywania obniżek czynszu, stawki procentowe obniżek oraz kryteria dochodowe uprawniające do otrzymania obniżki czynszu uregulowane były uchwałami Rady Miasta Szczecin, tj.: uchwałą nr XXII/502/16 (zmienioną uchwałą nr XXVI/662/17), uchwałą nr XXX/873/21 oraz uchwałą Nr XII/443/19 (zmienioną uchwałą XXX/874/21). Ponadto ww. uchwały Rady Miasta Szczecin umożliwiały - po spełnieniu odpowiednich warunków - udzielenie obniżki odszkodowania za bezumowne użytkowanie lokalu na wniosek użytkownika lokalu. Tryb postępowania w sprawach dotyczących obniżenia czynszu został uregulowany zarządzeniem nr 402/16 (zgodnie z informacją uzyskaną w czasie kontroli, została wszczęta procedura zmiany niniejszego zarządzenia).

Według elektronicznego rejestru spraw przedstawionego do kontroli, odnotowano w 2021 r. łącznie 1118 spraw dotyczących wniosków najemców lub użytkowników komunalnych lokali mieszkalnych w zakresie obniżenia czynszu/odszkodowania za bezumowne korzystanie z lokalu, w tym:

- 1087 - sprawy dotyczące obniżenia czynszu;

- 31 - sprawy dotyczące obniżenia odszkodowania za bezumowne korzystanie z lokalu.

Na podstawie losowego doboru próby, kontrolą objęto 86 spraw ujętych w rejestrze spraw rozpatrzonych przez jednostkę w 2021 r. (tj. 7,7 % wszystkich ww. spraw z 2021 r., dotyczących zarówno wniosków o obniżenie czynszu jak i wniosków o obniżenie odszkodowania za bezumowne korzystanie z lokalu).

Ponadto kontrolą objęto zakresy czynności i upoważnienia, posiadane przez pracowników ZBiLK (w tym Dyrektora jednostki), którzy w 2021 r. uczestniczyli w realizacji wniosków najemców lub użytkowników komunalnych lokali mieszkalnych w zakresie obniżania czynszu/ odszkodowania za bezumowne korzystanie z lokalu.

 2. Stwierdzone nieprawidłowości lub uchybienia

W toku kontroli ustalono, że Dyrektor nie posiadał stosownego pełnomocnictwa udzielonego przez Prezydenta Miasta Szczecin, do podejmowania czynności w sprawach dotyczących realizacji wniosków użytkowników lokali komunalnych o obniżenie odszkodowania za bezumowne korzystanie z lokalu.

Należy wskazać, że zgodnie z postanowieniami końcowymi uchwał o wieloletnim programie gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy, wykonanie uchwał powierzono Prezydentowi Miasta Szczecin. Do kontroli przedłożono pełnomocnictwo wydane przez Prezydenta Miasta Szczecin z dnia 07.12.2020 r. znak: WO-I.0052.1.676.2020.AP oraz z dnia 16.03.2021 r. znak: WO-I.0052.1.114.2021.AP udzielone Dyrektorowi jednostki budżetowej Gminy Miasto Szczecin pn. Zarząd Budynków i Lokali Komunalnych, upoważniające do „dokonywania czynności wynikających z ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 611 oraz z 2021 r. poz. 11)” tj. m.in. do udzielania obniżki czynszu. Prowadzenie spraw w zakresie realizacji wniosków użytkowników lokali komunalnych o obniżenie odszkodowania za bezumowne korzystanie z lokalu, wymagało zatem uzyskania przez Dyrektora dodatkowego upoważnienia Prezydenta Miasta Szczecin. Jednocześnie należy wskazać, że zakresy czynności pracowników ZBiLK, którzy w 2021 r. uczestniczyli w realizacji wniosków użytkowników komunalnych lokali mieszkalnych o obniżenie odszkodowania, również nie obejmowały ww. kategorii spraw tj. obniżki odszkodowania.

Kontrola wykazała ponadto, że w toku realizacji przedmiotowych spraw, wyznaczano wydłużony termin (14 dni) na uzupełnienie wniosku przez wnioskodawcę w przypadku braku dokumentów stanowiących podstawę do rozpatrzenia wniosku, a więc w sposób niezgodny z zarządzeniem nr 402/16. Według § 7 niniejszego zarządzenia, w przypadku braku dokumentów stanowiących podstawę do rozpatrzenia wniosku, zarządca wzywa do ich uzupełnienia. Termin uzupełnienia wniosku przez wnioskodawcę wynosi 7 dni od dnia otrzymania wezwania. W przypadku niedostarczenia przez najemcę/użytkownika w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów wniosek pozostaje bez rozpatrzenia. Uzasadnieniem jednostki dla stosowania wydłużonego terminu był brak możliwości uzyskania przez wnioskodawców zaświadczeń o dochodach gospodarstw domowych w terminie 7 dni, a także utrudnienia związane z okresem spowodowanym pandemią koronawirusa.

W opinii kontroli termin uzupełnienia wniosku o brakujące dokumenty określony zarządzeniem nr 402/16, jest w istocie terminem stosunkowo krótkim, jednakże nie pozbawiał wnioskodawcy możliwości uzyskania odpowiednich zaświadczeń w celu uzupełnienia braków. Jeśli zatem w toku rozpatrywanych przez ZBiLK spraw, można było bezspornie stwierdzić, że czas na uzupełnienie niezbędnej dokumentacji przez wnioskodawcę należy wydłużyć, to odpowiednim działaniem w przedmiotowej sytuacji powinno być dokonanie formalnej zmiany trybu załatwiania spraw, tj. przeprowadzenie - w porozumieniu z wydziałem nadzorującym - zmiany w zarządzeniu nr 402/16. Do tego czasu należało stosować termin wynikający z zarządzenia Prezydenta Miasta Szczecin.

Uwagę kontroli zwraca również stosowany przez ZBiLK wzór oświadczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, stanowiący obligatoryjny załącznik wniosku, który nie zawierał wytycznych co do wymaganej treści oświadczenia. Dopiero na etapie wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia dokumentacji, jednostka wskazywała, że oświadczenie, którego brakuje powinno dotyczyć kwestii dochodowych. Jednakże, ani wzór oświadczenia, ani zarządzenie nr 402/16, czy też procedura załatwienia przedmiotowej sprawy, opisana na stronie www.zbilk.szczecin.pl, nie precyzowały jakiej kategorii spraw oświadczenie miało dotyczyć. Konsekwencją powyższego, w 5 przypadkach oświadczenie złożone przez wnioskodawcę nie dotyczyło jego sytuacji dochodowej, bądź treść oświadczenia nie korelowała z zakresem składanego wniosku o obniżkę czynszu/odszkodowania.

 3. Pozostałe ustalenia

W pozostałym zakresie ustalono, że:

- obniżka czynszu/odszkodowania udzielana była na wniosek najemcy/użytkownika, który spełniał warunki uchwał o wieloletnim programie gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy, a w szczególności jednostka weryfikowała spełnianie wymogów takich jak:

a)         zawarcie umowy najmu i brak zaległości w opłatach lub zawarcie umowy najmu oraz ugody w sprawie spłaty zadłużenia i jej realizację lub brak zawartej umowy przez najemcę i brak zaległości w opłatach za używanie lokalu lub brak zawartej umowy najmu oraz zawarcie ugody w sprawie spłaty zadłużenia;

b)         osiąganie odpowiedniej wysokości dochodów, uprawniających do obniżki czynszu;

c)         zaspokajanie swoich potrzeb mieszkaniowych w lokalu o powierzchni użytkowej nieprzekraczającej wskazanych w uchwale progów;

d)         rejestrację w Powiatowym Urzędzie Pracy, w przypadku osoby bezrobotnej;

- prawidłowo nie udzielano obniżki najemcom lub bezumownym użytkownikom, którzy m.in. podnajęli lub oddali lokal w bezpłatne używanie za zgodą Gminy Miasta Szczecin, albo zamieszkiwali w lokalach, w których prowadzona była działalność gospodarcza,

- przy udzielaniu obniżki stosowano stawki obniżki czynszu/odszkodowania, z uwzględnieniem wysokości dochodów gospodarstw domowych, zaliczanych do grup dochodowych, określonych w uchwałach w sprawie zasad wynajmowania lokali oraz pomieszczeń tymczasowych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miasto Szczecin,

- przyznawano obniżkę na okres 12 miesięcy oraz w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku, powiadamiano najemcę/użytkownika o przyznaniu, bądź odmowie przyznania obniżki, zgodnie z zarządzeniem nr 402/16.

Jednocześnie kontrola w wątpliwość poddaje, samą możliwość obniżania odszkodowania za bezumowne korzystanie z lokalu przez jednostkę samorządu terytorialnego. Przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów, zawierają  regulacje dotyczące zasad polityki czynszowej oraz warunków obniżania czynszu, natomiast brak jest przepisów regulujących możliwość obniżania odszkodowania za bezumowne korzystanie z lokalu. Istotne natomiast jest rozróżnienie tych dwóch instytucji prawnych. W odniesieniu do charakteru odszkodowania wskazać należy, że co do zasady odszkodowanie nie jest czynszem wynikającym z przepisów regulujących umowę najmu, natomiast ma ten czynsz rekompensować. Należy przy tym zaznaczyć, że działanie organu władzy publicznej, musi mieć podstawę prawną, a także musi mieścić się w granicach prawa. Ze względu na prawną determinację działań organu władzy publicznej, istnienie podstawy prawnej do podejmowanych przez jednostkę czynności w przedmiotowym zakresie, nie powinno budzić wątpliwości.

 II. Uwagi i zalecenia

Przedstawiając powyższe oceny i uwagi, stosownie do § 35 ust. 4 Załącznika Nr 2 do Zarządzenia w sprawie kontroli Prezydent Miasta zalecił dyrektorowi:

1.         wystąpić do Wydziału Organizacyjnego Urzędu Miasta Szczecin, o uzupełnienie posiadanych przez Dyrektora pełnomocnictw, o upoważnienie do podejmowania czynności w zakresie obniżania odszkodowania za bezumowne korzystanie z lokalu oraz uzupełnić akty wewnętrznie obowiązujące w jednostce o przedmiotową kategorię spraw,

2.         zawnioskować do wydziału nadzorującego tj. Wydziału Mieszkalnictwa i Regulacji Stanów Prawnych Nieruchomości o zmianę zarządzenia nr 402/16, w przedmiocie wydłużenia terminu uzupełnienia wniosku przez wnioskodawcę w przypadku braku dokumentów stanowiących podstawę do rozpatrzenia wniosku,

3.         doprecyzować wymaganą przez ZBiLK treść oświadczenia o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, które stanowi obligatoryjny dokument dołączany do wniosku przez wnioskodawcę, lub umieścić informację o zakresie oświadczenia na stronie internetowej procedury załatwienia przedmiotowej sprawy.