Kontrole przeprowadzone przez WKiAW w 2008 roku

W miesiącach styczeń-luty 2008 r. Wydział Kontroli i Audytu Wewnętrznego przeprowadził kontrolę w Towarzystwie Budownictwa Społecznego „Prawobrzeże” Sp. z o.o. zw. dalej „TBS” albo „spółka” w sprawie zasadności zarzutów zawartych
w skardze z dnia 11.09.2007 r. dot. lokalu przy ul. Śląskiej w Szczecinie.

 W wystąpieniu pokontrolnym przedstawiono ocenę badanych obszarów, dokonując poniższych ustaleń.

 Analiza skargi dała podstawę do wyodrębnienia następujących, a wynikających z twierdzeń skarżących, zarzutów:

1.      braku dokonania przez TBS ponownej analizy nakładów remontowych na lokal przy ul. Śląskiej i wykorzystanie na potrzeby zawarcia umowy o przeprowadzenie remontu lokalu nieaktualnego – w ocenie skarżących – operatu szacunkowego sporządzonego w grudniu 2000 r. ,

2.      zgodności z prawem przeniesienia przez Gminę Miasto Szczecin na spółkę udziału w prawie użytkowania wieczystego oraz prawie własności usytuowanego na działce budynku (a tym samym lokalu położonego przy ul. Śląskiej) w sytuacji gdy przedmiotem aportu była jedynie część budynku,

3.      zgodności z prawem przeniesienia przez Gminę Miasto Szczecin na spółkę udziału w prawie użytkowania wieczystego oraz prawie własności usytuowanego na działce budynku (a tym samym lokalu położonego przy ul. Śląskiej) w sytuacji obowiązywania - zawartej ze skarżącymi – umowy o przeprowadzenie remontu ww. lokalu,

4.      braku zawiadomienia skarżących w przeniesieniu na TBS własności przedmiotowego lokalu,

5.      prawidłowości naliczania przez TBS czynszu za przedmiotowy lokal mieszkalny a w szczególności nieuwzględnienie przy wymiarze czynszu faktu dokonania remontu w całości na koszt najemcy.

W dniu 25.02.2004 r. zawarto umowę pomiędzy Gminą Miasto Szczecin a skarżącymi, której przedmiotem było przeprowadzenie gruntownego remontu lokalu mieszkalnego położonego przy ul. Śląskiej. Zawarcie umowy poprzedziła – przeprowadzona przez ówczesny Wydział Mieszkalnictwa i Lokali Użytkowych Urzędu Miasta Szczecin – procedura zasiedlenia w oparciu o §5 i §31 uchwały nr VI/114/03 Rady Miasta Szczecina z dnia 09.06.2003 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Szczecin zw. dalej uchwałą z dnia 09.06.2003 r. Podstawę oszacowania wartości nakładów na ww. lokal stanowił sporządzony w grudniu 2000 r. przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy, w którym wartość nakładów koniecznych do odtworzenia funkcji mieszkalnych pomieszczenia określono na kwotę 38.000 zł. Zdaniem skarżących niedokonanie przez spółkę przeszacowania wartości nakładów koniecznych na lokal, według cen obowiązujących w okresie poprzedzającym bezpośrednio zawarcie umowy z dnia 25.02.2004 r., naraziło ich na straty związane z koniecznością poniesienia wyższych kosztów remontu (nieaktualność zawartych w operacie cen materiałów i usług remontowych). W ocenie kontroli, nie negując faktu poniesienia przez skarżących wyższych niż wynikających z operatu kosztów remontu, nie można wiązać ww. okoliczności z dokonaniem bądź niedokonaniem przez TBS ponownej analizy wysokości kosztów nakładów koniecznych na lokal. Wartość wskazana operatem stanowiła bowiem jedynie szacunkową (przybliżoną – słownik języka polskiego Wydawnictwo Naukowe PWN) wysokość kosztów remontu przedmiotowego lokalu, a tym samym nie stanowiła gwarancji jego kompleksowego wykonania w granicach nakładów wskazanych operatem. Przyjęta przez rzeczoznawcę cena poszczególnych materiałów i usług budowlanych stanowiła jedynie ich uśrednioną wysokość (zastosowanie dostępnych programów kosztorysowych m.in. Secocenbud), a zatem nie uwzględniała ewentualnego wzrostu wartości poszczególnych elementów wynikających m.in. z marży sprzedawcy, marki producenta itp. Wartość określona operatem dotyczyła ponadto odtworzenia funkcji mieszkalnej w granicach stanu pomieszczenia istniejącego na dzień sporządzania operatu, podczas gdy według akt postępowania o wydanie pozwolenia na budowę nastąpiła zmiana rozkładu architektonicznego mieszkania poprzez m.in. zaadoptowania części pokoju na pomieszczenie kuchni (nie przewidzianej operatem). Ww. mogło mieć wpływ na wysokość poniesionych kosztów adaptacji. Wzrost kosztów remontu spowodowany mógł być również zwiększeniem stawki VAT na niektóre materiały i usługi budowlane związanym z wejściem w życie przepisów ustawy z dnia 11.03.2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. Nr 54, poz. 535 ze zm.) i wprowadzeniem z dniem 01.05.2004 r. w miejsce 7% stawki 22% (remont rozpoczęto po uzyskaniu pozwolenia budowę z dnia 07.09.2004 r).

Ustalono, że skarżący podpisując umowę z dnia 25.02.2004 r. mieli świadomość wzrostu cen materiałów i usług budowlanych w okresie pomiędzy sporządzeniem operatu szacunkowego a zawarciem umowy (na co wskazuje treść skargi). Uwzględniając stopień inflacji (wzrost wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych) w okresie pomiędzy IV kwartałem 2000 r. (operat szacunkowy oparto na cenach z III kwartału 2000 r.), a końcem 2003 r. wartość szacunkowa nakładów koniecznych na lokal wzrosła do kwoty – 41.879 zł. tj. o 10,21%. Przyjmując z kolei wzrost cen materiałów i usług budowlanych na poziomie jak wyżej oraz wartość odtworzeniową lokalu indeksowaną o wskaźnik przeliczeniowy kosztu odtworzenia 1 m² powierzchni użytkowej budynków mieszkalnych dla miasta Szczecin, obowiązujący w okresie 01.10.2003 – 31.03.2004 r. (2540 zł.) - wskaźnik procentowy udziału potrzeb remontowych do wartości odtworzeniowej lokalu wyniósł – 33,92% a zatem w dalszym ciągu (pierwotny wskaźnik wyniósł - 32%) przekraczał wysokość minimalną kwalifikującą lokal do zbioru „lokal przeznaczony do gruntownego remontu”. W ocenie kontroli obowiązek Gminy Miasto Szczecin (TBS) ponownego oszacowania kosztów remontu lokalu aktualizował się dopiero w momencie wystąpienia wzrostu cen i materiałów budowlanych na poziomie przekraczającym możliwość uznania, że kwota wskazana operatem jest kwotą przybliżoną (szacunkową) kosztów remontu lokalu albo w sytuacji kiedy zmiana współczynników wskazywałaby, że lokal nie spełnia przesłanek kwalifikujących go do zasiedlenia w oparciu o przepis §5 i §31 uchwały z dnia 09.06.2003 r., co jak wskazano powyżej nie miało miejsca.

Ustalono, że aktem notarialnym z dnia 30.04.2004 r. Gmina Miasto Szczecin oddała spółce w użytkowanie wieczyste grunt stanowiący działkę nr 113 obrębu 35 Śródmieście w udziale 515/1000, położony w Szczecinie przy ul. Śląskiej
i przeniosła na spółkę własność usytuowanego na tym gruncie budynku w tożsamym udziale. Wniesienie ww. nieruchomości w formie aportu nastąpiło w wykonaniu zobowiązania wynikającego z podwyższenia kapitału zakładowego spółki (zgoda na podwyższenie - uchwała nr XIV/287/03 Rady Miasta Szczecina z dnia 15.12.2003 r.). Zdaniem skarżących nabycie przez spółkę udziału w budynku pozostawało w sprzeczności z treścią art. 27 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 26.10.1995 r. o niektórych formach popierania budownictwa społecznego (j.t Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1070 ze zm.), według którego - towarzystwo może również nabywać budynki mieszkalne (w rozumieniu skarżących – jako całość a nie część budynku). Literalne odczytanie powołanego przepisu wskazywać może na uprawnienie towarzystwa do nabywania a następnie eksploatacji jedynie całości nieruchomości budynkowej, jednakże - w ocenie radcy prawnego UM Szczecin - w myśl zasady komu wolno więcej temu wolno mniej - uprawnienie do nabywania budynków mieszkalnych obejmuje swym zakresem również nabycie poszczególnych udziałów w tych budynkach.

Zawarcie pomiędzy Gminą Miasto Szczecin a skarżącymi umowy o przeprowadzenie remontu lokalu nie stało również na przeszkodzie późniejszemu przeniesieniu własności przedmiotowego lokalu na spółkę. Istnienie umowy obligacyjnej której przedmiotem jest nieruchomość nie oznacza bowiem, iż właściciel (w tym przypadku Gmina Miasto Szczecin) jest w jakikolwiek sposób ograniczony w prawie rozporządzania tą nieruchomością. Przeniesienie własności nieruchomości w sposób konkludentny oznaczało natomiast zmianę podmiotu związanego umową o przeprowadzenie remontu lokalu tj. zamawiającego (nie zawarto odrębnej umowy o przeniesieniu wierzytelności). Zmiana ta nie była jednakże – stosownie do treści art. 509 ustawy z dnia 23.04.1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) zw. dalej k.c. uzależniona od zgody dłużnika tj. skarżących.

Kontrolą objęto również kwestię istnienia po stronie Gminy Miasto Szczecin (TBS) obowiązku powiadomienie skarżących o przeniesieniu własności lokalu objętego umową o przeprowadzenie remontu. Istnienie prawnego obowiązku w tym względzie uzasadnione byłoby – w ocenie kontroli – jedynie sytuacją, w której w drodze umowy nastąpiłoby przejęcie przez spółkę długu Gminy Miasto Szczecin wynikającego z umowy o przeprowadzenie remontu w postaci zobowiązania do zawarcia umowy najmu lokalu po przeprowadzeniu przez skarżących remontu (a zatem zastosowania instytucji przejęcia długu w rozumieniu art. 519 i nast. k.c.). Skuteczność umowy uzależniona byłaby wówczas od wystąpienia do skarżących z wnioskiem o wyrażenie zgody na zawarcie tego typu umowy, co z kolei wiązałoby się z informacją o przeniesieniu własności lokalu. Ustalono jednak, że nie zawarto pisemnej umowy o przejęciu długu (rygor nieważności - art. 522 k.c.) a sama umowa o przeprowadzenie remontu – w ocenie radcy prawnego UM Szczecin – nie rodziła po stronie Gminy zobowiązań, które musiałyby być przedmiotem przejęcia w trybie art. 519 k.c. Brak prawnego obowiązku poinformowania skarżących o przeniesieniu własności lokalu nie oznaczał jednak, że postępowanie Gminy (TBS – jako pełnomocnika) poprzedzające zawarcie umowy o przeprowadzenie remontu lokalu odpowiadało dobrym obyczajom. Zawierając umowę skarżący mogli mieć bowiem uzasadnione oczekiwanie (ekspektatywę), że wykonanie zobowiązania w postaci przeprowadzenia na własny koszt remontu lokalu doprowadzi w konsekwencji do zawarcia z Gminą umowy najmu lokalu, w której czynsz ustalony zostanie w oparciu o przepisy obowiązujące dla mieszkaniowego zasobu Gminy Miasto Szczecin, a nie według stawek czynszu najmu obowiązujących w spółce. W momencie zawierania umowy (25.02.2004 r.) prowadzona natomiast była już procedura zmierzająca do przeniesienia własności nieruchomości (uchwała Rady Miasta z dnia 15.12.2003 r.)
o czym nie poinformowano skarżących. Zatajenie przed skarżącymi informacji o okolicznościach mających wpływ na ich decyzję o zawarciu umowy, może stanowić naruszenie dobrych obyczajów prowadzenia negocjacji (rokowań).

W dniu 23.01.2006 r. skarżący zawarli z TBS umowę najmu lokalu, w której stawkę czynszu określono w oparciu o przepisy uchwały Nadzwyczajnego Zgromadzenia Wspólników TBS z dnia 20.12.2004 r. Ustalono, że naliczanie wysokości czynszu w TBS następuje w oparciu mechanizm zbliżony do procedury obowiązującej w mieszkaniowym zasobie gminy. Różnica wpływająca na wyższą stawkę czynszu w TBS w porównaniu z zasobem gminnym polega na zastosowaniu wyższego wskaźnika procentowego kosztu odtworzenia 1 m² powierzchni użytkowej budynku (4% przy 2,6% w zasobie gminnym). Porównanie wysokości aktualnego czynszu ustalonego dla najemcy z hipotetyczną wysokością czynszu za lokal w sytuacji pozostawania lokalu w mieszkaniowym zasobie Gminy wskazuje, że na dzień zakończenia kontroli skarżący opłacają czynsz w wysokości o 76% wyższy niż płaciliby w sytuacji gdyby lokal nadal stanowił własność Gminy Miasto Szczecin. Sytuację prawną - w aspekcie możliwości zastosowania stawki czynszu obowiązującej jak dla komunalnego zasobu mieszkaniowego – osób, których na dzień przekazania TBS lokalu mieszkalnego wiązała umowa o przeprowadzenie remontu zawarta z Gminą Miasto Szczecin (a zatem analogicznie jak w przypadku skarżących) uregulowano w §1 ust. 3 pkt 3 uchwały z dnia 20.12.2004 r., wprowadzając w tym względzie stosowne uprawnienie dla Zarządu spółki. Ustalono, że decyzja o wprowadzeniu /nie wprowadzeniu zmienionej stawki czynszu w takich przypadkach ma charakter ściśle uznaniowy i przybiera formę arbitralnego wartościowania poszczególnych przypadków. Uchwała nie wprowadza bowiem żadnych przesłanek warunkujących podjęcie przez Zarząd decyzji w tym względzie (np. tak jak to czyni w stosunku do najemców, którzy na dzień przekazania lokalu do TBS mieli podpisane umowy najmu z Gminą Miasto Szczecin a następnie zawierają nową umowę z TBS – gdzie wskazano przykładowe wyliczenie okoliczności uzasadniających podjęcie decyzji o dalszym zastosowaniu stawki czynszu jak dla lokalu komunalnego). Kontrola wykazała również, że ustalając liczbę punktów dla przedmiotowego lokalu (wysokość punktacji wpływa na stawkę czynszu za lokal) uwzględniono istnienie w lokalu pomieszczenia W.C. (5 punktów). W ocenie kontroli wykonanie na własny koszt (bez refundacji ze strony spółki) remontu lokalu polegającego m.in. na umiejscowieniu w lokalu pomieszczenia W.C. powoduje, że tego typu zwiększenie atrakcyjności użytkowej lokalu (jego ulepszenie) nie powinno wpływać na zwiększenie punktacji lokalu (stosownie do zapisów załącznika nr 1 do uchwały z dnia 20.12.2004 r.). Nie można z kolei jednoznacznie ustalić jak traktować sytuację w której na dzień zawierania umowy o przeprowadzeniu remontu, w lokalu tego typu pomieszczenie istniało (a zatem nie stanowiło to następnie ulepszenia) ale wykonane było nielegalnie. Z operatu szacunkowego wynika bowiem, że umiejscowienie pomieszczenia W.C. - w skrytce zlokalizowanej w przedpokoju – nastąpiło bez zezwolenia. Zdaniem kontroli, w oparciu o obowiązujące przepisy uchwały z dnia 20.12.2004 r., brak jednoznacznych podstaw do kwalifikowania tego typu sytuacji na niekorzyść najemcy poprzez zwiększenie punktacji za dany lokal.

W przeciwieństwie do twierdzeń skarżących fakt wykonania remontu lokalu w całości na koszt przyszłych najemców, nie daje podstaw do żądania zastosowania obniżonej (preferencyjnej) stawki czynszu za dany lokal. Zastosowanie obniżonej stawki czynszu dopuszczalne jest natomiast w stosunku do najemców, którzy spełniają określone kryteria dot. sytuacji materialnej. Brak jest również podstaw do uznania, że spółka potwierdzała w zawieranych aneksach do umowy z dnia 25.02.2004 r. nieprawdę co do terminu rozpoczęcia robót budowlanych przez przyszłego najemcę. Przedmiotem aneksów było bowiem, stosownie do żądań skarżących, jedynie przedłużenie terminu zakończenia robót a nie ich rozpoczęcia.

Część zarzutów sprecyzowanych w skardze wynika z braku posiadania przez skarżących informacji dot. funkcjonowania publicznego zasobu mieszkaniowego w Gminie Miasto Szczecin (np. wątpliwości co do roli i podstaw prawnych wydawania skierowań do zawarcia umowy najmu). Alternatywną dla procedury skargowej podstawę do uzyskania tego typu informacji zarówno od Gminy Miasto Szczecin jak i TBS stanowić mogą uprawnienia obywatela wynikające z przepisów ustawy z dnia 06.09.2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.).