Kontrole przeprowadzone przez WKiAW w 2008 roku

Nr kontroli: P/18/08

Kwalifikowanie wniosków do umorzenia zaległości oraz zasadność umarzania należności wynikających z opłat za używanie lokali mieszkalnych w roku 2007.

Zarząd Budynków i Lokali Komunalnych, ul. Mariacka 25 w Szczecinie

Wyniki kontroli: INFORMACJE - USTALENIA

W październiku 2008 r. Wydział Kontroli i Audytu Wewnętrznego Urzędu Miasta Szczecin przeprowadził kontrolę w Zarządzie Budynków i Lokali Komunalnych w Szczecinie (zw. dalej ZBiLK), w zakresie kwalifikowania wniosków do umorzenia zaległości oraz zasadności umarzania należności wynikających z opłat za używanie lokali mieszkalnych w 2007 r.

W wystąpieniu pokontrolnym przedstawiono ocenę badanych obszarów, dokonując poniższych ustaleń.

W wyniku kontroli 90 przypadków umorzeń (22% ogółu w 2007 r.) należności z tytułu opłat za używanie komunalnych lokali mieszkalnych, dokonanych na łączną kwotę 1.455.644,13 zł (55 % łącznej kwoty umorzenia) stwierdzono, że funkcjonujący w Gminie Miasto Szczecin system umorzeń należności działa na ogół zgodnie z przepisami prawa miejscowego (tj. uchwałą nr XII/242/03 z dnia 24.11.2003 r. ze zm. zw. dalej uchwałą z 2003 r. i uchwałą nr LVIII/1078/06 z dnia 26.06.2006 r. ze zm. zw. dalej uchwałą z 2006 r.). Wyjątek stanowi nieprecyzyjne określenie w obowiązującej uchwale Rady Miasta w sprawie umorzeń należności (nr XIX/505/08 z dnia 26.02.2008 r. zw. dalej uchwałą z 2008 r.) - jak i w poprzednich uchwałach w sprawie umorzeń – zakresu definicji dłużnika, co skutkuje brakiem możliwości umorzenia należności na rzecz pewnej kategorii osób odpowiedzialnych za stan powstałego zadłużenia. Pozostałe uchybienia miały incydentalny charakter, niewpływający na ogólną ocenę działalności ZBiLK w przedmiocie umorzeń.

W toku kontroli ustalono, że obowiązujące przepisy uchwały nie stanowią podstawy do umorzenia należności na rzecz osób stale zamieszkujących lokal zobowiązanych solidarnie z osobą, która utraciła tytuł prawny do lokalu do zapłaty odszkodowania. Skutkiem powyższego jest brak możliwości umorzenia długu na rzecz tych osób, gdyż będąc dłużnikiem w rozumieniu ustawy z dnia 21.06.2001 r. o ochronie lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (j.t. Dz. U. z 2005 r., Nr 31, poz. 266 ze zm.) nie są uważane za dłużników w rozumieniu ww. uchwały Rady Miasta. Przyczyną powyższego może być tzw. „nadregulacja” projektodawcy, sprowadzająca się do próby uregulowania w sposób wyczerpujący zbioru dłużników poprzez wskazanie wszystkich możliwych elementów wchodzących w jego skład; co w konsekwencji – jak w niniejszym przypadku - prowadzi do pominięcia pewnej kategorii osób z naruszeniem zasady równego traktowania wszystkich adresatów prawa lokalowego. Nadregulacja sprowadza się w tym przypadku do precyzowania (powtarzania) przepisami prawa miejscowego kwestii wynikających z odpowiednich przepisów prawa powszechnie obowiązującego.

Ustalono, że w 7 spośród 90 objętych badaniem przypadków dokonano umorzenia należność (poprzez wyksięgowanie kwot zadłużenia z konta tytułu prawnego dłużnika) pomimo, że wnioskodawca nie wywiązał się z obowiązku regularnego uiszczania bieżących opłat przez okres 12 miesięcy od daty pozytywnego rozpatrzenia wniosku, a zatem nie spełnił jednego z warunków zastosowanego wariantu umorzenia. Dopiero w toku i w wyniku kontroli, ZBiLK – w czterech przypadkach - wystąpił do ww. dłużników z pismem informującym o braku umorzenia należności z jednoczesnym wezwaniem do uiszczenia całości kwoty zadłużenia wraz z należnymi odsetkami za zwłokę. Nie można przyjąć, złożonych w toku kontroli wyjaśnień kontrolowanego, iż w niektórych przypadkach umorzenie pozostawało w zgodzie z zasadami współżycia społecznego pomimo braku spełnienia przesłanki regularnych wpłat przez dłużnika bieżących należności za używanie lokalu mieszkalnego. Zgodność z zasadami współżycia społecznego nie dotyczy bowiem oceny spełnienia bądź niespełnienia warunku wynikającego z oświadczenia woli wierzyciela. Nieziszczenie się warunku stanowi okoliczność faktyczną, nie związaną z wykonywaniem przez wierzyciela prawa, powodującą - bez względu na zachowanie wierzyciela - brak skutków prawnych czynności obwarowanej warunkiem. Tym samym nie sposób oceniać jej pod kątem naruszenia zasad współżycia społecznego.

W dwóch innych przypadkach dokonano natomiast umorzenia należności, pomimo niespełnienia przesłanek określonych uchwałą. Dotyczyło to lokalu przy ul. Monte Cassino, co do którego umorzenia dokonano w oparciu o przesłankę z § 8 ust. 1 pkt 2 załącznika nr 2 uchwały z 2006 r. pomimo, że na dzień umorzenia dłużnik pozostawał najemcą lokalu komunalnego (a zatem nie zachodziła przesłanka rozwiązania umowy najmu za zaległości w opłatach za używanie lokalu mieszkalnego). W przypadku lokalu mieszkalnego przy ul. Dubois, nie zachodziła z kolei przesłanka kwalifikacji gospodarstwa domowego do uzyskania dodatku mieszkaniowego w zakresie kryterium mieszkaniowego, a tym samym brak było możliwości umorzenia należności w oparciu o § 11 ust. 1 załącznika nr 2 uchwały z 2003 r. Kontrola wykazała ponadto, że w przypadku dłużnika zajmującego lokal przy ul. Jedności Narodowej ustalono wysokość raty spłaty pozostałej, nieumorzonej części zaległości w wysokości przekraczającej 1/5 miesięcznych dochodów netto gospodarstwa domowego a zatem sprzecznie z przepisem § 11 ust. 3 pkt 2 uchwały z 2006 r.

W toku kontroli stwierdzono, że w pojedynczych przypadkach notatki z przeprowadzonych wizji w miejscu zamieszkania dłużnika nie zawierały informacji o stanie wyposażenia lokalu. Pomimo braku formalnego obowiązku w tym zakresie (obowiązująca uchwała Rady Miasta wprowadza jedynie obowiązek wyrażenia przez wnioskodawcę zgody na przeprowadzenie tej czynności jako warunek konieczny zastosowania umorzenia w niektórych przypadkach, bez konieczności przeprowadzania samej wizji) wskazane byłoby dokumentowanie stanu majątkowego, poprzez opis zastanego wyposażenia w lokalu zajętym przez dłużnika, co najmniej w każdym przypadku umorzenia należności z przyczyn społecznych związanych z niskim dochodem gospodarstwa domowego lub zaistnieniem szczególnej sytuacji losowej mającej wpływ na sytuację materialną dłużnika tj. przypadków przewidzianych w § 8 ust. 1 pkt 5-6 załącznika nr 2 do uchwały z 2008 r.

Ustalono także, że stosowane druki oświadczeń wnioskodawców (innych członków gospodarstwa domowego) zawierają sformułowanie (pouczenie) o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Wskazać należy, że żaden przepis ustawy nie przewiduje obecnie upoważnienia przedstawiciela wierzyciela do przyjęcia oświadczenia o odpowiedzialności karnej a tym samym prawa do odebrania tego typu oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej, co stanowi warunek konieczny odpowiedzialności wnioskodawcy (innych osób) za złożenia fałszywego oświadczenia zgodnie z art. 233 §1 w zw. z art. 233 §6 ustawy z dnia 06.06.1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.). Procedura umorzenia należności z tytułu opłat za używanie komunalnych lokali mieszkalnych nie ma również charakteru administracyjno-prawnego, co uniemożliwia zastosowanie uprawnienia z art. 83 § 3 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Tym samym ww. pouczenie nie wywiera jakichkolwiek skutków prawnych. W ocenie kontroli wskazane byłoby zastosowanie sformułowań opartych na rzeczywistych uprawnieniach wierzyciela wynikających z przepisów prawa karnego bądź cywilnego np. w postaci uprawnienia związanego z wadami oświadczenia woli.

Kontrola wykazała również przypadki umorzenia należności z tytułu opłat za użytkowanie lokali komunalnych dokonanych na rzecz dłużników w przypadku których nie wykazano przesłanki ważnego interesu, o której mowa w art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 30.06.2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.). Przepisy uchwały Rady Miasta nie powinny być interpretowane w oderwaniu od założeń ogólnych instytucji umorzenia należności wynikających z ww. ustawy. Umorzenie należności stanowi również wyjątek od ogólnej zasady terminowego uiszczania należności za użytkowanie mienia komunalnego, a zatem wymaga ścisłej i restrykcyjnej polityki stosowania. Ogólna przesłanka ważnego interesu dłużnika, jako podstawa zastosowania ulgi, wymaga – w ocenie kontroli – dokonania oceny (gradacji) stopnia nadzwyczajności i niezależności od postawy dłużnika sytuacji faktycznej (materialnej) w której się znalazł (nie każdy interes dłużnika może być uznany za interes słuszny, godny zastosowania wyjątkowej instytucji umorzenia należności). Argumentem przemawiającym za zasadnością umorzenia będzie m.in. sytuacja, w której z powodu nadzwyczajnych, losowych przypadków dłużnik nie jest w stanie uregulować należności wskutek utraty możliwości zarobkowania lub utraty majątku. Za przyczynę nienależną nie można zatem uznać przypadku, w którym bezrobotny dłużnik (lub inna osoba wchodząca w skład gospodarstwa domowego) nie podejmuje możliwych działań zmierzających do uzyskania zatrudnienia chociażby w postaci zwrócenia się do instytucji ustawowo zobowiązanych do przeciwdziałania bezrobociu (rejestracja w PUP). Sytuacja materialna w tych przypadkach nie jest bowiem wynikiem okoliczności niezależnych od jego postawy a wręcz przeciwnie, może być w pełni świadomym wyborem postawy życiowej. Podobnie, utrata źródła zarobku z wyłącznej winy dłużnika, może zostać potraktowana jako okoliczność wskazująca na sprzeczność interesu dłużnika z zasadami współżycia społecznego.
W toku kontroli ustalono, że w 12 przypadkach umorzenia dokonano na rzecz dłużnika w przypadku którego w on sam lub osoba wchodząca w skład gospodarstwa domowego przyjętego jako podstawa ustalania sytuacji materialnej dłużnika - będąc bezrobotnymi - nie były zarejestrowane w PUP. Decyzję o umorzeniu wydawano w takim przypadku po odebraniu jedynie krótkiego oświadczenia o nie osiąganiu żadnych dochodów (bądź deklarowanych z pracy dorywczej), bez dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy np. czy przyczyną takiego stanu rzeczy są okoliczności niezależne od sposobu zachowania się osoby składającej oświadczenie, a zatem bez zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprawy.

Kontrola wykazała również nieszczelność sytemu umorzeń należności dot. przypadków uwarunkowanych dochodem na członka gospodarstwa domowego. Obowiązujące przepisy prawa miejscowego umożliwiają bowiem dochodzenie do wartości granicznych umorzenia (maksymalnej wysokości dochodu na jednego członka gospodarstwa domowego jako warunku umorzenia) poprzez odpowiedni dobór liczby zgłaszanych członków gospodarstwa domowego w postaci np. możliwości zgłaszania na podstawie zwykłego oświadczenia na członków gospodarstwa osób niezameldowanych w danym lokalu lub eliminowania - na podstawie zwykłego oświadczenia - z członków gospodarstwa osób zameldowanych w danym lokalu, ale aktualnie – według oświadczenia wnioskodawcy – niekorzystających z danego lokalu.

Obecny system umorzeń prowadzi również - w przypadku umorzenia na wniosek najemcy (byłego najemcy) – do wyksięgowania zadłużenia wszystkich dłużników odpowiedzialnych za zadłużenie lokalu, czego skutkiem jest brak egzekucji w stosunku do pozostałych dłużników, którym nie umorzono należności. Sam fakt umorzenia należności na rzecz najemcy (byłego najemcy), a zatem jednego ze współdłużników solidarnych nie skutkuje bowiem zwolnieniem z długu pozostałych dłużników, z uwagi na uregulowanie art. 373 ustawy z dnia 23.04.1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.), według którego zwolnienie z długu przez wierzyciela względem jednego z dłużników solidarnych nie ma skutku względem współdłużników. Bez znaczenia jest w tym przypadku fakt analizowania w ramach procedury umorzeniowej sytuacji życiowej i materialnej pozostałych członków gospodarstwa domowego (a zatem zwykle również współdłużników). Sposób dochodzenia przez wierzyciela do dowodu zaistnienia szczególnej sytuacji dłużnika - jako warunku umorzenia należności - jest z punktu widzenia formalnoprawnego bez znaczenia dla podjęcia samej decyzji o umorzeniu. Liczy się zatem sam fakt zaistnienia ważnego interesu dłużnika (np. w postaci szczególnej sytuacji materialnej) a nie sposób w jaki wierzyciel dokumentuje swą wiedzę na ten temat. We wszystkich analizowanych przypadkach umorzenie nastąpiło jedynie na rzecz wnioskodawcy. Świadczą o tym m.in. zwroty zawarte w oświadczeniach o umorzeniu jak np. „wyrażam zgodę na umorzenie zaległości (...) ciążących na dłużniku” z wymienieniem jedynie wnioskodawcy jako podmiotu umorzenia. Tym samym brak jest podstaw do odstąpienia - w oparciu o ww. oświadczenia - od prowadzenia czynności egzekucyjnych w stosunku do pozostałych dłużników.

W związku z poczynionymi ustaleniami kontroli, Prezydent zalecił Dyrektorowi ZBiLK aby:

- w oparciu o delegację zawartą w §1 pkt 2 Zarządzenia nr 668/06 Prezydenta Miasta Szczecin z dnia 13 grudnia 2006 r. w sprawie zasad redagowania, przygotowywania i przedkładania projektów uchwał Rady Miasta oraz zarządzeń Prezydenta Miasta - przygotował projekt zmian przepisów prawa miejscowego uwzględniający zastrzeżenia opisane w wystąpieniu pokontrolnym,

- wzmógł nadzór nad pracownikami odpowiedzialnymi za stwierdzenie wykonania warunków zawartych w oświadczeniach woli o umorzeniu należności (w przypadkach zastosowania w przyszłości warunkowych umorzeń),

- przeprowadził wewnętrzną kontrolę pozostałych przypadków umorzeń należności w 2007 r. pod kątem spełnienia warunków zawartych w oświadczeniach woli,

- dokonywano zwięzłego opisu stanu wyposażenia lokalu zajętego przez wnioskodawcę w pisemnych notatkach z przeprowadzanych wizji,

- podjął działań zmierzających do uchylenia się od skutków prawnych oświadczeń woli w stosunku do dłużników zajmujących lokale przy ul. Monte Cassino oraz ul. Dubois,

- odpowiednio dokumentował zaistnienie przesłanki ważnego interesu dłużnika.

I V

udostępnił: Wydział Kontroli i Audytu Wewnętrznego, wytworzono: 2009/02/10, odpowiedzialny/a: Janusz Kwidziński, wprowadził/a: Janusz Kwidziński, dnia: 2009/02/10 13:22:55

Historia zmian:

Wprowadził	Data modyfikacji	Rodzaj modyfikacji
Janusz Kwidziński	2009/02/10 13:22:55	nowa pozycja