Kontrole przeprowadzone przez WKiAW w 2024 roku

Wydział Kontroli i Audytu Wewnętrznego Urzędu Miasta Szczecin w okresie od lipca do września 2024 r. przeprowadził w Zarządzie Budynków i Lokali Komunalnych w Szczecinie (zw. dalej ZBiLK lub jednostką) kontrolę dotyczącą wynajmowania garażów w drodze przetargu.

Ocena kontrolowanego zagadnienia, wnioski i zalecenia pokontrolne zawarte zostały w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 08.10.2024 r.

 I. Ocena ogólna kontrolowanej działalności

W wyniku kontroli stwierdzono następujące nieprawidłowości:

• w 3 przypadkach wyrażono zgodę na rozwiązanie umowy najmu garażu z wniosku najemcy bez zachowania jakiegokolwiek okresu wypowiedzenia, wbrew postanowieniom zawartej umowy i obowiązujących w tym zakresie przepisów,
• w 5 przypadkach poddanych kontroli najemca nie przedłożył zabezpieczenia realizacji zawartej umowy najmu garażu w postaci oświadczenia o poddaniu się egzekucji w formie aktu notarialnego,
• w 16 przypadkach oświadczenie o poddaniu się egzekucji zostało dostarczone do ZBiLK z przekroczeniem 14-dniowego terminu określonego umową, przy czym w dwóch przypadkach przekroczenie to wynosiło około 1,5 roku, natomiast w 5 przypadkach oświadczenie zostało dostarczone już po wszczęciu kontroli,
• w 2 przypadkach do przetargu dopuszczono osoby, które nie spełniały warunków koniecznych, jakie musi spełniać osoba, z którą mogła zostać zawarta umowa najmu, przewidzianych w Zarządzeniu nr 455/22 Prezydenta Miasta Szczecin z dnia 18 października 2022 r.w sprawie zasad gospodarowania garażami stanowiącymi własność Gminy Miasto Szczecin i garażami wybudowanymi ze środków własnych ludności, zw. dalej zarządzeniem nr 455/22,
• w 1 przypadku do przetargu ograniczonego dopuszczono osobę, która w dniu przetargu nie zamieszkiwała w lokalizacji określonej jako ograniczenia przetargu do mieszkańców wskazanych nieruchomości, na skutek czego przetarg w tym zakresie unieważniono.

II. Oceny cząstkowe

ZBiLK jako jednostka organizacyjna gminy był odpowiedzialny za realizację na terenie Gminy Miasto Szczecin zadania związanego z gospodarowaniem komunalnymi garażami, w tym w szczególności organizowaniem i przeprowadzaniem przetargów na najem garaży, a także opracowywaniem niezbędnej dokumentacji po przeprowadzonym przetargu.

Kontroli poddano łącznie 10 przetargów, w tym nieograniczonych i ograniczonych, przeprowadzonych w okresie od 23.06.2022 r. do 19.04.2024 r., których przedmiotem były łącznie 84 garaże.

 1. Wyrażanie zgody przez ZBiLK na rozwiązanie umowy najmu garażu bez zachowania okresu wypowiedzenia

W 3 przypadkach poddanych kontroli ZBiLK wyraził zgodę na wypowiedzenie umowy bez zachowania jakiegokolwiek okresu wypowiedzenia, co nie było korzystne dla interesu gminy i odbyło się wbrew postanowieniom zawartej umowy i obowiązującym w tym zakresie przepisów.

Zgodnie z art. 673 § 3 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz.U. z 2024 r. poz. 1061 ze zm.), zw. dalej kc, jeżeli czas trwania najmu jest oznaczony, zarówno wynajmujący, jak i najemca mogą wypowiedzieć najem w wypadkach określonych w umowie.

Na podstawie § 5 ust. 1 zarządzenia nr 455/22, umowę najmu garażu zawiera się na czas oznaczony, nie dłuższy niż 3 lata. Wszystkie zawarte przez ZBiLK umowy najmu garaży poddane kontroli zostały zawarte na czas oznaczony. Ww. umowy najmu zawierały postanowienia o możliwości rozwiązania umowy w każdym czasie za zgodą stron. Wskazać przy tym należy, że umowę najmu, jako stosunek cywilnoprawny, strony tego stosunku mogą dowolnie modyfikować za obopólną zgodą. Jednocześnie umowa przewidywała możliwość rozwiązania umowy przez wynajmującego zachowaniem 2-tygodniowego okresu wypowiedzenia, w przypadku zapotrzebowania przedmiotu najmu przez gminę na cele zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego, w celu przeprowadzenia inwestycji miejskich lub przygotowania terenu do zbycia, a także w przypadku zapotrzebowania nieruchomości przez wynajmującego na inne cele. Umowa nie określała przypadków ani terminów wypowiedzenia umowy z inicjatywy najemcy.

Na gruncie prawa cywilnego istotą umowy najmu na czas oznaczony jest pozostawanie stron w tym stosunku prawnym przez cały z góry określony w umowie okres. Powyższe ma na celu zapewnienie trwałości stosunku najmu i ochrona obu jego stron. Niezawarcie w umowie najmu regulacji dotyczących możliwości jej wypowiedzenia przez najemcę, ani okresu wypowiedzenia wskazuje, że intencją stron przy zawarciu umowy było jej trwanie przez cały okres, na jaki została zawarta.

Rozwiązanie umowy za zgodą stron, w szczególności za zgodą wynajmującego (tutaj ZBiLK), powinno mieć charakter wyjątkowy i co do zasady odbywać się bez pokrzywdzenia interesów gminy jako właściciela przedmiotu najmu. Celem zastosowania takiego rozwiązania jest zapewnienie gwarancji ciągłości dochodów gminy.

W ocenie kontrolującej wyrażenie zgody przez ZBiLK na rozwiązanie stosunku najmu garażu z wniosku najemcy, przed terminem jej obowiązywania, powinno każdorazowo określać okres wypowiedzenia, w którym jednostka mogłaby podjąć czynności zmierzające do ponownego wynajęcia garażu, w celu zminimalizowania strat z tytułu wpływów czynszu najmu za okres pozostały do zakończenia umowy przewidywanych zgodnie z okresem określonym w tej umowie.

Zachowanie okresu wypowiedzenia w ramach stosunku najmu ma na celu umożliwienie podjęcia w określonym czasie działań zmierzających do znalezienia nowego najemcy. W przypadku oferowanych przez jednostkę garaży w drodze przetargu, zgodnie z obowiązującym regulaminem przetargów na najem lokali użytkowych i garaży (stanowiący załącznik do Zarządzenia nr 505/21 Prezydenta Miasta Szczecin z dnia 19 października 2021 r. w  sprawie regulaminu przetargów na najem lokali użytkowych i garaży stanowiących własność Gminy Miasto Szczecin, ustalania warunków najmu oraz oddawania w najem w trybie bezprzetargowym lokali użytkowych),konieczne jest podanie do publicznej wiadomości ogłoszenia o przetargu z minimum 21-dniowym wyprzedzeniem przed wyznaczonym terminem przetargu. Z uwagi na powyższy fakt, zastosowanie miesięcznego okresu wypowiedzenia umowy najmu (analogicznie do rozwiązania określonego w art. 673 § 2 kc) wydawałoby się w pełni uzasadnione.

Wskazać przy tym należy, że w przypadku umów najmu garażu jedną z form zabezpieczenia roszczeń wynajmującego była zapłata przez najemcę kaucji w wysokości trzykrotności wysokości czynszu najmu. Dlatego też jednostka dysponowała narzędziami do zaspokojenia ewentualnych roszczeń powstałych w okresie wypowiedzenia z istniejącej kwoty kaucji.

Zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 26 Statutu ZBiLK (Załącznik nr 1 do Uchwały nr XIX/553/12 Rady Miasta Szczecin z dnia 4 czerwca 2012 r. ze zm.), zarządzanie zasobami nieruchomości polega na wykonywaniu funkcji właścicielskich, z wyłączeniem zbywania nieruchomości, w szczególności na prowadzeniu całości spraw związanych z najmem garaży. Umowa najmu ma charakter odpłatny, a uprawnienia właścicielskie wynajmującego polegają na pobieraniu czynszu najmu oraz innych należności wynikających z tego stosunku prawnego. ZBiLK powinien był w sposób racjonalny zarządzać powierzonym mu zasobem garaży, jak właściciel, tak żeby maksymalizować zyski związane z ich wynajmem i minimalizować ewentualne straty.

Ponadto wskazać należy, że na gruncie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1270 ze zm.), zw. dalej uofp, ZBiLK jako jednostka budżetowa sektora finansów publicznych nieposiadająca osobowości prawnej swoje wydatki pokrywa bezpośrednio z budżetu, natomiast pobrane dochody odprowadza na rachunek gminy. W tym zakresie jednostka powinna była dochować szczególnej staranności, żeby sposób gospodarny wykonywać zadania związane z wynajmem garaży.

 2. Brak zabezpieczenia umowy najmu garażu w postaci oświadczenia o poddaniu się egzekucji

W 5 przypadkach poddanych kontroli najemca nie przedłożył zabezpieczenia realizacji zawartej umowy najmu garażu w postaci oświadczenia o poddaniu się egzekucji w formie aktu notarialnego, co było niezgodne z postanowieniami zawartych umów najmu garaży.

Zgodnie z postanowieniami umów najmu garaży, jedną z form zabezpieczenia realizacji postanowień umowy jest poddanie się przez najemcę dobrowolnej egzekucji w formie aktu notarialnego (zarówno w zakresie roszczeń z tytułu niewykonania świadczeń pieniężnych jak i roszczeń z tytułu wydania przedmiotu najmu) oraz przedłożenie wynajmującemu dwóch wypisów takiego aktu notarialnego w terminie 14 dni od dnia zawarcia umowy najmu. Jednocześnie w umowie określono, że w przypadku niedostarczenia przedmiotowych wypisów, wynajmujący może rozwiązać umowę ze skutkiem natychmiastowym, bez zachowania terminów wypowiedzenia.

ZBiLK jako wynajmujący nie skorzystał z przysługującego mu prawa, o którym mowa powyżej. Co więcej, w teczkach dotyczących poszczególnych garaży nie ma żadnych pism wzywających najemców do przedłożenia zabezpieczenia wykonania umowy w formie oświadczenia o poddaniu się egzekucji, a z rzekomych rozmów telefonicznych przeprowadzonych z najemcami w tym zakresie nie zostały sporządzone notatki służbowe do akt.

W ocenie kontroli jednostka nie dochowała należytej staranności i nie wykorzystała wszelkich dostępnych środków w celu wyegzekwowania złożenia przez najemcę oświadczeń o poddaniu się egzekucji w zakreślonym terminie. Samo regulowanie przez najemcę opłat z tytułu czynszu najmu w terminie nie jest okolicznością uzasadniającą niepodejmowanie żadnych efektywnych działań przez jednostkę w tym zakresie.

Ponadto wskazać należy, że w 16 przypadkach oświadczenia o poddaniu się egzekucji składane były po upływie umownego terminu, a w dwóch przypadkach przekroczenie tego terminu wyniosło ponad rok.

Dopuszczanie przez jednostkę do niewywiązywania się przez najemcę z postanowień umownych czyni tę formę zabezpieczenia umowy najmu bezużyteczną. Podkreślić bowiem należy, że funkcją oświadczenia o poddaniu się egzekucji w formie aktu notarialnego jest zabezpieczenie interesów wierzyciela (w tym przypadku gminy) w taki sposób, że wierzyciel występuję do sądu o nadanie aktowi klauzuli wykonalności bez potrzeby wychodzenia na drogę tradycyjnego postępowania sądowego. Legitymowanie się oświadczeniem dłużnika o poddaniu się egzekucji pozwala wierzycielowi zaoszczędzić nie tylko czas, ale także ewentualne koszty postępowania sądowego.

Wobec powyższego, w interesie gminy, w imieniu której działa ZBiLK, jest skuteczne egzekwowanie wypełnianie wszelkich obowiązków najemcy garażu na podstawie zawartej umowy, w tym także w zakresie wniesienia odpowiednich zabezpieczeń tej umowy.

 3. Dopuszczenie do przetargu osoby niespełniającej koniecznych warunków do zawarcia umowy najmu

W toku kontroli ustalono, że w dwóch przypadkach do przetargu dopuszczono osoby, które nie spełniały warunków koniecznych, jakie musi spełniać osoba, z którą mogła zostać zawarta umowa najmu garażu, przewidzianych w zarządzeniu nr 455/22.

Zgodnie z § 4 ust.1 zarządzenia nr 455/22, umowa najmu garażu mogła zostać zawarta z osobą, która łącznie spełniała następujące warunki: nie dysponowała prawem do innego garażu (prawem do dzierżawy gruntu pod garaż), dysponowała dowodem rejestracyjnym pojazdu lub dokumentem potwierdzającym fakt używania pojazdu mechanicznego oraz zamieszkiwała na terenie gminy miasto Szczecin.

W jednym przypadku do przetargu dopuszczono osobę, która nie wykazała, że dysponuje dokumentem potwierdzającym fakt używania pojazdu mechanicznego. W złożonym w postępowaniu przetargowym oświadczeniu, w miejscu w którym powinien zostać wskazany pojazd, który będzie parkowany w garażu, oferent wskazał rower.

W zarządzeniu nr 455/22 w sprawie zasad gospodarowania garażami wprost wskazano, że umowę najmu garażu można zawrzeć z osobą, która dysponuje pojazdem mechanicznym (jest jego właścicielem, dysponuje dokumentem potwierdzającym fakt, że pojazd jest zarejestrowany na współmałżonka lub dysponuje dokumentem potwierdzającym oddanie samochodu w użytkowanie). Postanowienia zarządzenia nie przewidują wyjątków w tym zakresie. Definicję legalną pojazdu mechanicznego określa art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o ubezpieczeniach obowiązkowych, Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym oraz Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyjnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 2500),który stanowi, że pojazdem mechanicznym jest pojazd samochodowy, ciągnik rolniczy, motorower i przyczepę określone w przepisach ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz pojazd wolnobieżny w rozumieniu przepisów ustawy – Prawo o ruchu drogowym, z wyłączeniem pojazdów wolnobieżnych będących w posiadaniu rolników posiadających gospodarstwo rolne i użytkowanych w związku z posiadaniem tego gospodarstwa. W doktrynie przyjmuje się natomiast, że za pojazd mechaniczny należy uznać każdy pojazd wprawiany w ruch przez znajdujący się w nim silnik.

W żadnym z powyższych przypadków roweru nie można uznać za pojazd mechaniczny. Tym samym wskazać należy, że osoba, z którą ZBiLK zawarł umowę najmu garażu nie spełniała wymogów koniecznych do jej zawarcia, określonych w zarządzeniu nr 455/22.

W innym przypadku do przetargu dopuszczono osobę, która dysponowała prawem do innego garażu stanowiącego mienie komunalne (dotyczy tej samej osoby, o której mowa w przypadku powyżej).

Osoba, z która zawarto umowę, w dniu przeprowadzenia przetargu (29.11.2023 r.) dysponowała prawem najmu do innego garażu wchodzącego do zasobu gminy miasto Szczecin (umowa zawarta w dniu 24.02.2023 r.). Na skutek złożenia najwyższej oferty, osoba ta wygrała przetarg, a następnie (w dniu 13.12.2023 r.) zawarto z nią umowę najmu na nowy garaż. Jednocześnie w tym samym dniu sporządzono protokół zdania poprzedniego garażu.

W złożonych w toku kontroli wyjaśnieniach zostało wskazane, że w rezultacie osoba z którą podpisano umowę na drugi garaż nie dysponowała już prawem do pierwszego garażu.

W ocenie kontroli takie postępowanie jednostki jest niezgodne z postanowieniami zarządzenia nr 455/22 i godzi w interesy gminy.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że samo dopuszczenie do przetargu osoby, która dysponuje już prawem najmu do innego garażu niejako wymusza na przystępującym odstąpienie od jednego z tych stosunków prawnych. A jak zostało wykazane powyżej, umowy najmu garaży zawierane są na czas oznaczony i co do zasady powinny trwać przez cały okres na jaki zostały zawarte. Natomiast zakładanie z góry, że umowa zostanie rozwiązana gdy oferent wygra kolejny przetarg naraża gminę na straty wynikające z niedotrzymania pierwotnej umowy, w szczególności z tytułu czynszu najmu za cały okres trwania umowy. Następnie wskazać należy, o czym również mowa była w wystąpieniu powyżej, że wyrażanie zgody przez ZBiLK na natychmiastowe rozwiązanie umowy najmu garażu, bez zachowania jakiegokolwiek okresu wypowiedzenia nie działa na korzyść właściciela, tj. gminy.

Biorąc pod uwagę powyższe należy wskazać, że dopuszczenie przez ZBiLK do przetargu osoby, która dysponowała w tym czasie prawem do innego garażu naruszało postanowienia określone w zarządzeniu nr 455/22.

 4. Dopuszczenie do przetargu ograniczonego osoby, która nie zamieszkiwała w określonej lokalizacji

W jednym przypadku do przetargu ograniczonego dopuszczono osobę, która w dniu przetargu nie miała miejsca zamieszkania w lokalizacji określonej w ograniczeniach tego przetargu.

Zgodnie z § 8 ust. 1 zarządzenia nr 455/22, wolne garaże mogą być oddawane w najem w pierwszej kolejności w trybie przetargu ograniczonego do mieszkańców nieruchomości, na której znajduje się garaż, a w przypadku nierozstrzygnięcia przetargu w ten sposób z powodu braku oferentów – w trybie przetargu ograniczonego do mieszkańców nieruchomości bezpośrednio przylegającej do danej nieruchomości, na której posadowiony jest garaż.

W przetargu ograniczonym z dnia 27.01.2023 r. w stosunku do jednego z garaży oferent złożył oświadczenie, że nie mieszka w lokalizacji objętej ograniczeniem przetargu, jednakże zawarł przedwstępną umowę sprzedaży mieszkania w tej lokalizacji. Zgodnie z protokołem oferent ten przetarg wygrał. Na powyższe czynności drugi z oferentów biorący udział w przetargu dotyczącym tego samego garażu złożył skargę. Wskutek ponownej analizy sytuacji dotyczącej przedmiotowego garażu, a także po uzyskaniu opinii prawnej, przetarg unieważniono i ostatecznie nie zawarto umowy najmu garażu z oferentem, który złożył najkorzystniejszą ofertę.

Wskazać przy tym należy, że ZBiLK dopuszczając do przetargu osobę nie będącą mieszkańcem nieruchomości bezpośrednio przylegającej do nieruchomości, na której posadowiony był garaż, naruszył § 8 ust.1 pkt. 2 zarządzenia nr 455/22. Powyższe działanie doprowadziło do sytuacji, w której garaż ten nie został wynajęty i do czasu kolejnego przetargu przeprowadzonego w maju 2023 r. (po 4 miesiącach) nie przynosił oczekiwanych zysków w postaci zapłaty przez potencjalnego najemcę czynszu najmu.

 W pozostałych obszarach nie stwierdzono nieprawidłowości.

 III. Uwagi i zalecenia

Przedstawiając powyższe oceny i uwagi, stosownie do § 35 ust. 4 Załącznika Nr 2 do Zarządzenia w sprawie kontroli Prezydent Miasta Szczecin zalecił:

1. Stosować okres wypowiedzenia w przypadku wyrażania zgody na rozwiązanie umowy najmu przed terminem jej obowiązywania, pozwalający na zabezpieczenie interesów gminy.
2. Egzekwować od najemców garaży wnoszenie wszelkich zabezpieczeń przewidzianych w zawieranych umowach najmu garaży w zakreślonym terminie.
3. Dopuszczać do przetargów na najem garaży osoby, które spełniają wszystkie warunki przewidziane obowiązującymi przepisami.
4. Dopuszczać do przetargów ograniczonych wyłącznie osoby spełniające ograniczenia w zakresie lokalizacji miejsca zamieszkania.