Przejdź do głównego menu Przejdź do treści
logo BIP - powrót do strony głównej BIP UM
  •  

Kontrole przeprowadzone przez WKiAW w 2021 roku

Nr kontroli: WKiAW

Zawieranie i realizacja umów

Wydział Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta Szczecin

Wyniki kontroli: INFORMACJE - USTALENIA

Wydział Kontroli i Audytu Wewnętrznego Urzędu Miasta Szczecin w okresie marzec – maj 2021 r. przeprowadził w Wydziale Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta Szczecin, (zw. dalej WGK) kontrolę w zakresie zawierania i realizacji umów.

 Ocena kontrolowanego zagadnienia, wnioski i zalecenia pokontrolne zawarte zostały w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 10.08.2021 r.

Kontrola w WGK w zakresie zawierania i realizacji umów wykazała nieprawidłowości polegające, w szczególności na:

  • dokonaniu nieuzasadnionego podziału zamówienia publicznego dot. usług doradczych;
  • niegospodarnym wydatkowaniu środków publicznych polegającym m.in. na: niezasadnym dublowaniu umów w zakresie nadzoru nad przebiegiem procesu inwestycyjnego oraz weryfikacji dokumentacji projektowo – kosztorysowej dot. zadania pn. Budowa schroniska dla zwierząt bezdomnych przy ul. Południowej w Szczecinie;
  • bezpodstawnym odstępowaniu od przeprowadzania analiz rynku w celu wybrania wykonawcy, który zapewni odpowiednią jakość i korzystną cenę przedmiotu zamówienia bądź pozornym lub nierzetelnym przeprowadzaniu takiej analizy;
  • braku należytej staranności przy szacowaniu wartości przedmiotu zamówienia;
  • nieprawidłowym określeniu terminu realizacji zamówienia na opracowanie dokumentacji projektowo – kosztorysowej projektu gospodarowania drzewostanem zabytkowego parku im. Stefana Żeromskiego w Szczecinie;
  • nieuzasadnionym zawarciu umowy ze zleceniobiorcą niedającym rękojmi prawidłowej realizacji przedmiotu zamówienia;
  • zastępowaniu umowy o pracę umową cywilnoprawną;
  • nieprawidłowym pełnieniu nadzoru merytorycznego nad spółką, w której Gmina Miasto Szczecin jest 100% udziałowcem.

Według § 46 załącznika do zarządzenia nr 114/19 Prezydenta Miasta Szczecin z dnia 14 marca 2019 r. w sprawie Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miasta Szczecin (zuwzględnieniem zmian wprowadzonych zarządzeniem nr 374/19 Prezydenta Miasta Szczecin z dnia 30 sierpnia 2019 r.) do zadań Wydziału Gospodarki Komunalnej w 2020 r. należało m.in.:

  • koordynowaniespraw związanych z bieżącym funkcjonowaniem Miasta;
  • nadzór nad systemem integrującym funkcjonowanie służb komunalnych w Mieście w zakresie: utrzymania i ochrony dróg, gospodarki wodno- ściekowej, utrzymania czystości i porządku, utrzymania zieleni icmentarnictwa;
  • system gospodarki odpadami komunalnymi;
  • inżynieria i organizacja ruchu drogowego oraz sprawy lokalnego i krajowego transportu zbiorowego.

Kontrolą objęto 29 umów na łączną kwotę 1.776.934,69 zł. Kontrolą objęto umowy zawarte w okresie 01.2020 r. – 04.2021 r. oraz umowy (zdarzenia, czynności) sprzed 2020 r., jeśli miały wpływ na kontrolowaną działalność).

Kontrola ustaliła, że WGK dokonał nieuzasadnionego podziału zamówienia na dwa odrębne zamówienia, co prowadziło do niestosowania przepisów ustawy z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2019 ze zm.)(zw. dalej pzp). Powyższe stanowiło naruszenie art. 29 ust. 2 pzp, według którego zamawiający nie może dzielić zamówienia na odrębne zamówienia, jeżeli prowadzi to do niestosowania przepisów ustawy, chyba że jest to uzasadnione obiektywnymi przyczynami. W wyniku dokonanego podziału wartość żadnej z obu części zamówienia nie przekraczała kwoty 130.000,00 zł, a według art. 2 ust. 1 pkt 1 pzp przepisy ustawy stosuje się do udzielania zamówień klasycznych oraz organizowania konkursów, których wartość jest równa lub przekracza kwotę 130.000,00 zł.

W toku kontroli ustalono, że WGK w dniu 04.01.2021 r. zawarł z tą samą firmą tj. ecoRAM Bartosz Baranowski dwie odrębne umowy tj.:

  • Umowę nr CRU/21/0000142, której przedmiotem było świadczenie dla Urzędu Miasta Szczecin - Gminy Miasto Szczecin usługi pomocy technicznej dla zadania pn. „Budowa schroniska dla zwierząt bezdomnych przy ul. Południowej w Szczecinie” polegającej na: opiniowaniu dokumentacji technicznej, doradztwie w zakresie finansowo księgowym oraz formalno-prawnym, bieżącym doradztwie w zakresie technicznym, w tym opiniowaniu zmian i decyzji nadzoru inwestorskiego, bieżącym doradztwie na rzecz zamawiającego w związku z realizowanym zadaniem (zw. dalej umową dot. pomocy technicznej przy budowie schroniska dla zwierząt). Wartość umowy: 147.600,00 zł brutto (120.000,00 zł netto).
  • Umowę nr CRU/21/0000199, której przedmiotem było świadczenie dla Urzędu Miasta Szczecin - Gminy Miasto Szczecin „usług doradczych z zakresu budownictwa jak i w innym zakresie, co do którego wykonawca posiada odpowiednią wiedzę, doświadczenie lub nadane uprawnienia”. Ww. usługi miały być świadczone dla potrzeb zadań Zamawiającego realizowanych przez WGK w zakresie: funkcjonowania Mariny zlokalizowanej na Wyspie Grodzkiej, funkcjonowania miejskich nabrzeży, innych realizacji prowadzonych przez Gminę Miasto Szczecin (zw. dalej umową dot. świadczenia w 2021 r. usług doradczych). Zakres obsługi obejmował m.in.: opiniowanie projektów technicznych inwestycji, merytoryczne wsparcie zamawiającego w procesie projektowania i realizacji inwestycji, udzielanie zamawiającemu wszelkich dostępnych wykonawcy informacji i wyjaśnień wymagających specjalistycznej wiedzy wykonawcy, weryfikowanie i opiniowanie rysunków wykonawczych oraz powykonawczych, weryfikowanie kompletności i prawidłowości przedłożonych zamawiającemu dokumentów związanych z planowaniem lub realizacją inwestycji. Wartość umowy: 159.000,00 zł brutto (129.268,29 zł netto).

W trakcie kontroli WGK nie wykazał uzasadnionych przyczyn ww. podziału zamówienia, co z kolei było podstawą aby uznać, iż celem takiego podziału było niestosowanie ustawy pzp.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2021 r. sygn. akt I GSK 233/18 – orzeczenie wydane na gruncie ówcześnie obowiązujących przepisów, jednakże ze względu na tożsamość rozwiązań prawnych poczynione przez Sąd rozważania zachowują aktualność na gruncie obecnie obowiązującej ustawy pzp) w celu ustalenia, czy mamy do czynienia z jednym zamówieniem podzielonym na części, czy też z kilkoma zamówieniami należy posłużyć się następującymi kryteriami:

  • tożsamość przedmiotowa zamówienia tj. usługi tego samego rodzaju i o tym samym przeznaczeniu – wykonawca w toku realizacji zarówno umowy dot. pomocy technicznej przy budowie schroniska dla zwierząt jak i umowy dot. świadczenia w 2021 r. usług doradczych zobowiązany był do świadczenia usług tego samego rodzaju i o tym samym przeznaczeniu (§ 1 ust. 1 pkt 1-4 umowy dot. pomocy technicznej przy budowie schroniska dla zwierząt oraz § 1 ust. 3 lit. d-m w zw. z § 1 ust. 2 lit. c umowy dot. świadczenia w 2021 r. usług doradczych),
  • tożsamość czasowa zamówienia tj. możliwość udzielenia zamówienia w tym samym czasie – zarówno umowa dot. pomocy technicznej przy budowie schroniska dla zwierząt jak i umowa dot. świadczenia w 2021 r. usług doradczych zostały zawarte tego samego dnia tj. 04.01.2021 r.
  • tożsamość podmiotowa tj. możliwość wykonania zamówienia przez jednego wykonawcę - zarówno umowa dot. pomocy technicznej przy budowie schroniska dla zwierząt jak i umowa dot. świadczenia w 2021 r. usług doradczych zostały zawarte z tym samym wykonawcą.

Za odrębne zamówienia można było by uznać takie, których przedmiot ma inne przeznaczenie lub nie jest możliwe jego nabycie u tego samego wykonawcy w tym samym czasie.

Kontrola wykazała, iż zawarcie przez WGK umowy dot. pomocy technicznej przy budowie schroniska dla zwierząt było działaniem niegospodarnym z punktu widzenia wydatkowania środków publicznych. W toku kontroli ustalono, że Gmina Miasto Szczecin w dniu 10.11.2020 r. (w rezultacie rozstrzygnięcia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego przeprowadzonego w trybie przetargu nieograniczonego) zawarła umowę nr CRU/20/0003666 o wartości 288.275,00 zł brutto, której przedmiotem było: „pełnienie nadzoru inwestorskiego (…) przy realizacji robót budowlanych, których przedmiotem było wykonanie zadania inwestycyjnego pn. „Budowa schroniska dla zwierząt bezdomnych w Szczecinie przy ul. Południowej”. Obowiązek ustanowienia nadzoru inwestorskiego wynikał z decyzji o pozwoleniu na budowę. Zawarcie umowy dot. pomocy technicznej przy budowie schroniska dla zwierząt - w ocenie WKiAW - uznać należy za działanie nieracjonalne, gdyż jej zapisy ustanawiały nadzór nad realizacją zadań wykonywanych przez inspektora nadzoru inwestorskiego zatrudnionego przecież w celu dbania o jak najlepszy interes zamawiającego przy realizacji inwestycji. Z zapisów ww. umowy dot. pomocy technicznej przy budowie schroniska dla zwierząt oraz z udzielonych przez Dyrektora WGK w toku kontroli wyjaśnień wynikało, że pomoc techniczna miała polegać m. in. na:  przeprowadzeniu analizy dokumentacji technicznej przygotowanej przez wykonawców realizujących roboty budowlane niezależnie od opinii nadzoru inwestorskiego; doradztwo w zakresie finansowo-księgowym oraz formalno-prawnym, w tym bieżące doradztwo w zakresie kosztów inwestycji i weryfikacji dokumentów związanych z finansową realizacją inwestycji, w tym dokumentów sporządzanych przez wykonawców robót oraz nadzór inwestorski (w szczególności świadectwa płatności oraz harmonogramy rzeczowo-finansowe, przedłożone faktury, umowy z podwykonawcami); opiniowaniu zmian proponowanych przez nadzór inwestorski, w szczególności w zakresie robót dodatkowych, zamiennych czy uzupełniających.

W związku z brakiem stosownych kwalifikacji budowlanych pracowników WGK, to właśnie inspektor nadzoru inwestorskiego winien reprezentować Gminę podczas realizacji procesu budowlanego. Wskazać należy, że do podstawowych obowiązków inspektora nadzoru inwestorskiego według art. 25 ust. 1-4 ustawy z dnia z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.) należy: reprezentowanie inwestora na budowie przez sprawowanie kontroli zgodności jej realizacji z projektem lub pozwoleniem na budowę, przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej; sprawdzanie jakości wykonywanych robót budowlanych i stosowania przy wykonywaniu tych robót wyrobów zgodnie z art. 10; sprawdzanie i odbiór robót budowlanych ulegających zakryciu lub zanikających, uczestniczenie w próbach i odbiorach technicznych instalacji, urządzeń technicznych i przewodów kominowych oraz przygotowanie i udział w czynnościach odbioru gotowych obiektów budowlanych i przekazywanie ich do użytkowania; potwierdzanie faktycznie wykonanych robót oraz usunięcia wad, a także, na żądanie inwestora, kontrolowanie rozliczeń budowy. Czynności do których realizacji był zobowiązany wykonawca umowy dot. pomocy technicznej przy budowie schroniska dla zwierząt pokrywały się z ww. obowiązkami nadzoru inwestorskiego.

Stosowne zapisy zawartej z inspektorem nadzoru umowy zabezpieczały, ponadto w sposób wystarczający interes Gminy. Inspektor nadzoru wniósł zabezpieczenie należytego wykonania umowy, wszystkie osoby wskazane do realizacji przedmiotu umowy zobowiązane były posiadać ważne ubezpieczenie od odpowiedzialności cywilnej za szkody, które mogły wyniknąć w związku z wykonywaniem samodzielnych funkcji w budownictwie, ponadto kierownik zespołu inspektorów nadzoru zobowiązany był do posiadania nadwyżkowego ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej inżyniera budownictwa w związku z wykonywaniem samodzielnych funkcji w budownictwie w wysokości 500.000,00 zł (suma ubezpieczenia) – ubezpieczenie obejmowało odpowiedzialność cywilną wynikającą z działalności zawodowej, w tym odpowiedzialność na wypadek potrzeby pokrycia zamawiającemu jakiejkolwiek szkody w mieniu lub na osobie wyrządzone przez inspektora nadzoru w trakcie pełnienia nadzoru inwestorskiego w związku z realizacją zadania budowy schroniska dla zwierząt bezdomnych w Szczecinie przy ul. Południowej. Inspektor nadzoru udzielił zamawiającemu rękojmi za wady na świadczone przez siebie usługi na okres 48 miesięcy od dnia zatwierdzenia raportu końcowego. W umowie określono ponadto kary umowne w przypadku nienależytego wykonywania obowiązków przez inspektora nadzoru.

Za niegospodarne należy uznać również wydatkowanie środków - w łącznej kwocie 15.920,00 zł – wynikającej z zawarcia dwóch umów na dodatkową weryfikację projektu budowlano wykonawczego pn.: „Budowa schroniska dla bezdomnych zwierząt (…). WGK w dniu 05.01.2020 r. zawarł z prowadzącym działalność gospodarczą pn. ecoRAM Bartosz Baranowski umowę nr CRU/20/0000267, której przedmiotem było świadczenie dla Urzędu Miasta Szczecin - Gminy Miasto Szczecin „usług doradczych z zakresu budownictwa jak i w innym zakresie, co do którego wykonawca posiada odpowiednią wiedzę, doświadczenie lub nadane uprawnienia” (umowa obowiązywała do dnia 31.12.2020 r.) (zw. dalej umową dot. świadczenia w 2020 r. usług doradczych). Ww. usługi miały być świadczone dla potrzeb zadań Zamawiającego realizowanych przez WGK w zakresie: funkcjonowania Mariny zlokalizowanej na Wyspie Grodzkiej, funkcjonowania miejskich nabrzeży, innych realizacji prowadzonych przez Gminę Miasto Szczecin. Zakres obsługi obejmował m.in.: opiniowanie projektów technicznych inwestycji, merytoryczne wsparcie zamawiającego w procesie projektowania i realizacji inwestycji, udzielanie zamawiającemu wszelkich dostępnych wykonawcy informacji i wyjaśnień wymagających specjalistycznej wiedzy wykonawcy, weryfikowanie i opiniowanie rysunków wykonawczych oraz powykonawczych, weryfikowanie kompletności i prawidłowości przedłożonych zamawiającemu dokumentów związanych z planowaniem lub realizacją inwestycji (wartość umowy 157.440,00 zł brutto). Pomimo obowiązywania ww. umowy dot. świadczenia w 2020 r. usług doradczych, WGK dwiema odrębnymi umowami tj. umową nr CRU/20/0000673 z dnia 19.02.2020 r. oraz umową nr CRU/20/0001074 z dnia 17.03.2020 r. zlecił weryfikację projektu budowlano - wykonawczego schroniska dla bezdomnych. Przedmiotem umowy nr CRU/20/0000673 była weryfikacja projektu – budowlano wykonawczego pn.: „Budowa schroniska dla bezdomnych zwierząt (…) w branżach: architektura, konstrukcja, instalacje, sanitarne, drogi (wartość umowy: 11.000,00 zł brutto) (zw. dalej umową dot. weryfikacji projektu budowy schroniska dla bezdomnych zwierząt w branżach: architektura, konstrukcja, instalacje, sanitarne, drogi). Z kolei przedmiotem umowy nr CRU/20/0001074 również była weryfikacja projektu budowlano - wykonawczego pn.: „Budowa schroniska dla bezdomnych zwierząt (…) ale jedynie w branży elektrycznej (wartość umowy: 4.920,00 zł brutto) (zw. dalej umową dot. weryfikacji projektu budowy schroniska dla bezdomnych zwierząt w branży elektrycznej). Weryfikacja ww. projektu budowlano  - wykonawczego mieściła się w zakresie umowy dot. świadczenia w 2020 r. usług doradczych i powinna zostać wykonana w ramach jej realizacji. W toku kontroli ustalono, że prowadzący działalność gospodarczą pod firmą ecoRAM Bartosz Baranowski był podmiotem profesjonalnym, dysponującym personelem, który posiadał niezbędne doświadczenie i uprawnienia, aby dokonać weryfikacji ww. projektu. Według art. 44 ust. 3 pkt 1 lit. a i b ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych  (Dz.U. z 2021 r. poz. 305) (zw. dalej ufp) wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad: uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów.

Wskazać należy ponadto, że w miesiącach luty-marzec 2020 r. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą ecoRAM Bartosz Baranowski w ramach realizacji umowy dot. świadczenia w 2020 r. zajmował się m.in.: nadzorowaniem prac związanych z weryfikacją dokumentacji, weryfikacją raportu oraz brał czynny udział w spotkaniach z osobami weryfikującymi dokumentację projektu budowlano – wykonawczego dot. budowy schroniska dla bezdomnych zwierząt, czyli nadzorował w ramach osobnych stosunków gospodarczych osoby przy pomocy, których wykonywał swoje inne zobowiązania na rzecz Gminy Miasto Szczecin, co nosi znamiona „konfliktu interesów”. WGK umową nr CRU/19/0005023 z dnia 04.11.2019 r. zlecił prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą ecoRAM Bartosz Baranowski opracowanie dokumentacji projektowej w zakresie projektu koncepcyjnego remontu alejek w Parku Żeromskiego (zw. dalej umową dot. opracowania projektu koncepcyjnego remontu alejek w Parku Żeromskiego). Z przedstawionej do kontroli dokumentacji potwierdzającej realizację ww. umowy tj. z oświadczenia wykonawcy dotyczącego wykonania przedmiotu umowy zgodnie z przepisami i zasadami wiedzy technicznej wynikało, że prowadzący działalność gospodarczą pod firmą ecoRAM Bartosz Baranowski przy opracowaniu projektu koncepcyjnego remontu alejek w Parku Żeromskiego dysponował następującymi osobami posiadającymi uprawnienia budowlane: w branży architektura wykonawca umowy dot. weryfikacji projektu budowy schroniska dla bezdomnych zwierząt w branżach: architektura, konstrukcja, instalacje, sanitarne, drogi, w branży energetycznej wykonawca umowy dot. weryfikacji projektu budowy schroniska dla bezdomnych zwierząt w branży elektrycznej.

Kontrola wykazała pozorne przeprowadzenie analizy rynku w przypadku zamówieniapublicznego o wartości nieprzekraczającej wyrażonej w złotych równowartości kwoty 30.000 euro na wykonanie prac konserwatorskich obiektów nagrobnych (dotyczy umowy nr CRU/20/0001610 o wartości 30.000 zł brutto.), czym naruszono § 11 ust. 4 pkt 1 Załącznika nr 1 do ówcześnie obowiązującego Zarządzenia nr 303/16 Prezydenta Miasta Szczecin z dnia 28 lipca 2016 r. w sprawie zasad wykonywania w Urzędzie Miasta Szczecin i jednostkach organizacyjnych Gminy Miasto Szczecin ustawy Prawo zamówień publicznych oraz Regulaminu Pracy Komisji Przetargowej Urzędu Miasta Szczecin (zw. dalej ówcześnie obowiązującym zarządzeniem w sprawie zamówień publicznych). Według ww. przepisu udzielając zamówienia, którego wartość nie przekracza wyrażonej w złotych równowartości kwoty 30.000 euro, oprócz zasady gospodarności, celowości i rzetelności wydatkowania środków finansowych, zamawiający musi również przed zawarciem umowy dokonać analizy rynku w celu wybrania takiego wykonawcy, który zapewni odpowiednią jakość i korzystną cenę przedmiotu zamówienia przy uwzględnieniu wszystkich potrzeb zamawiającego. Analiza rynku polega w szczególności na skierowaniu zapytania (np. za pośrednictwem internetu czy faksu) do minimum dwóch potencjalnych wykonawców. W toku kontroli ustalono, że co najmniej od 2014 r. we wszystkich 8 przypadkach  (rejestr umów prowadzony na stronie BIP Urzędu Miasta Szczecin obejmuje umowy zawarte od dnia 01.08.2013 r., w związku z czym ustalone przypadki dotyczyły umów nr: CRU/14/0001431 z dnia 11.02.2014 r., CRU/14/0002705 z dnia 22.04.2014 r. zawartych przez ówczesnego Dyrektora WGKiOŚ oraz umów nr: CRU/15/0001142 z dnia 20.04.2015 r., CRU/16/0001731 z dnia 11.05.2016 r., CRU/17/0002471 z dnia 05.07.2017 r., CRU/18/0002247 z dnia 15.05.2018 r., CRU/19/0002818 z dnia 28.06.2019 r. oraz CRU/20/0001610 z dnia 26.05.2020 r. zawartych przez obecnego Dyrektora WGK), przy dokonywaniu analiz rynku dotyczących zadań związanych z konserwacją obiektów nagrobnych, WGK ograniczył kierowanie zapytania ofertowego do tych samych dwóch potencjalnych wykonawców, pomimo iż w każdym z ww. przypadków mniej korzystną ofertę cenową składał ten sam wykonawca (wyłącznie w jednym z ww. przypadków (dotyczy umowy nr CRU/16/0001731 z dnia 11.05.2016 r.), obok zapytań skierowanych do tych samych ww. wykonawców, zapytanie ofertowe skierowano również do innego wykonawcy. W przypadku porównania ofert tych samych wykonawców wartość mniej korzystnych ofert mieściła się każdorazowo w przedziale 1.000 – 3.000 zł, tj. od 5,71% do 10% wartości ofert najkorzystniejszych.
W związku z powyższym ograniczenie analizy rynku do tych samych dwóch wykonawców, z których jeden w każdym przypadku przedkładał ofertę mniej korzystną pozostawało wbrew zasadzie gospodarności w wydatkowaniu środków finansowych (w tym pozyskanie korzystnej ceny przedmiotu zamówienia), w szczególności, iż:

  • w Szczecinie funkcjonuje co najmniej kilku wykonawców świadczących usługi z zakresu konserwacji obiektów nagrobnych (w tym wpisanych do rejestru zabytków), co umożliwia pozyskanie zróżnicowanych ofert;
  • do analizy rynku wybrano z jednej strony przedsiębiorcę prowadzącego profesjonalną działalność w zakresie konserwacji zabytków (podwyższony miernik należytej staranności uwzględniającej zawodowy charakter działalności określony w art. 355 § 2ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.)) – oferta najkorzystniejsza, a z drugiej strony osobę fizyczną nieprowadzącą działalności gospodarczej (zróżnicowanie również pod względem podatkowym - w szczególności, że osoba prowadząca działalność gospodarczą była zwolniona podmiotowo z podatku od towarów i usług).
  • W ocenie kontroli, co najmniej w przypadku ww. zamówienia z 2020 r., WGK powinien również powziąć uzasadnioną wątpliwość co do możliwości porozumienia się potencjalnych wykonawców w zakresie treści złożonych ofert (tj. działania na szkodę Gminy), w szczególności, że: WGK w zapytaniu ofertowym określił termin realizacji przedmiotu umowy do dnia 15 września 2020 r., natomiast obaj wykonawcy w złożonych ofertach cenowych, proponowany termin konieczny do realizacji umowy wydłużyli o miesiąc, tj. do dnia 15 października 2020 r. (przy czym wyłącznie jeden z wykonawców wskazał uzasadnienie wydłużenia ww. terminu - zakresem prac oraz potrzebnym okresem technologicznego do ich wykonania);
  • w każdym przypadku oferty w formie pisemnej składane na przestrzeni lat wpływały do sekretariatu WGK w tym samym dniu przed ostatecznym terminem złożenia ofert;
  • proponowane na przestrzeni lat przez wykonawców wynagrodzenie za realizację podobnych zadań wynosiło przeważnie tę samą pełną kwotę (2.000 zł – 4 przypadki);
  •  wykonawcy zamieszkują (a jeden z nich prowadzi również działalność gospodarczą) przy tej samej ulicy: zabudowa szeregowa – lokale sąsiadujące ze sobą.

W toku kontroli ustalono również nieprawidłowości związane z zawarciem umowy w przedmiocie przygotowania dwóch projektów uchwał wyznaczających aglomerację Szczecin Prawobrzeże oraz aglomerację Szczecin Lewobrzeże (dotyczy umowy CRU/20/0003017 o wartości 36.000 zł brutto.), w tym:

  • bezzasadne odstąpienie od przeprowadzenia analizy rynku przed zawarciem przedmiotowej umowy, w celu wybrania wykonawcy, który zapewni odpowiednią jakość i korzystną cenę przedmiotu zamówienia przy uwzględnieniu wszystkich potrzeb zamawiającego czym naruszono ww. § 11 ust. 4 pkt 1 Załącznika nr 1 do ówcześnie obowiązującego Zarządzenia w sprawie zamówień publicznych. W notatce służbowej, jako podstawę prawną udzielenia zamówienia wskazano § 11 ust. 4 pkt 4 lit. c i f załącznika nr 1 do ww. ówcześnie obowiązującego, według których jeżeli ze względu na specyfikę zamówienia dokonanie analizy rynku poprzedzającej wybór wykonawcy nie jest celowe, gdyż zachodzi pilna potrzeba udzielenia zamówienia oraz występują inne przyczyny w szczególności ekonomiczne, organizacyjne, gospodarcze lub społeczne powodujące, że zamówienie powinien realizować wybrany wykonawca. Należy zauważyć, że czynności zmierzające do przygotowania projektów przedmiotowych uchwał podjęto dopiero w lipcu 2020 r., podczas gdy przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1566) normujące obowiązek wyznaczenia nie później niż dodnia 31 grudnia 2020 r.aglomeracji przez rady gminy w drodze uchwały będącej aktem prawa miejscowego wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2018 roku. W ocenie kontroli zbliżający się upływ terminu do podjęcia ww. uchwały był również głównym powodem podjęcia decyzji o zleceniu przygotowania projektu podmiotowi zewnętrznemu, pomimo iż WGK dysponował znacznym ustawowym terminem (24 miesiące) na rzetelne i samodzielne przygotowanie tych aktów prawa miejscowego. Dyrektor WGK w udzielonych w toku kontroli wyjaśnieniach nie wskazał zaistniałych ówcześnie konkretnych powodów wypełniających dyspozycję przytoczonych przepisów ww. ówcześnie obowiązującego zarządzenia uzasadniających odstąpienie od przeprowadzenia analizy rynku;
  • brak należytej staranności przy szacowaniu wstępnej wartości przedmiotowego zamówienia. Dyrektor WGK w udzielonych w toku kontroli wyjaśnieniach wskazał, że wartość przedmiotowego zamówienia (36.000 zł brutto) ustalono w trybie negocjacji przeprowadzonych z Wykonawcą. Należy jednakże zauważyć, że w prowadzonej z potencjalnym wykonawcą korespondencji e-mail wskazano, że na przedmiotowe zamówienie WGK  zabezpieczył w budżecie Miasta właśnie wskazaną kwotę. Niezasadne odstąpienie od analizy rynku oraz brak jasnego i precyzyjnego określenia sposobu i czynników wpływających na szacowaną wartość zamówienia może powodować nieuzasadnione zawyżenie kosztów zlecanych usług, a tym samym mieć negatywny wpływ na interesy gospodarcze Gminy Miasto Szczecin.

Kontrola wykazała ponadto, że WGK umowami nr CRU/20/0000267 (umowa dot. świadczenia w 2020 r. usług doradczych) oraz CRU/21/0000199 (umowa dot. świadczenia w 2021 r. usług doradczych) zlecił wykonanie usług dot. doradztwa w zakresie funkcjonowania miejskich nabrzeży oraz mariny, podczas gdy administrowanie mariną, nabrzeżami oraz przystaniami wodnymi, należy do zadań spółki Żegluga Szczecińska Turystyka Wydarzenia Sp. z o.o. (zw. dalej ŻSTiW). To właśnie do obowiązków ŻSTiW w zakresie administrowania nabrzeżami należało m.in.: utrzymanie należytego stanu technicznego nieruchomości wraz ze znajdującymi się na ich terenie urządzeniami technicznymi; organizowanie, prowadzenie konserwacji i bieżących napraw nieruchomości, a także kapitalnych remontów; przygotowanie dokumentacji dot. zasadności remontów kapitalnych nieruchomości, konserwacja i remonty instalacji wod-kan, elektrycznej i gazowej, a także innego rodzaju o ile jest zamontowana w obrębie nieruchomości. Z informacji zamieszczonych na stronie internetowej ŻSTiW (https://zstw.szczecin.pl/pl/kontakt/dzial-techniczny - data dostępu: 25.05.2021 r. godz. 8:43) w strukturze organizacyjnej wydzielono dział techniczny. W toku kontroli Dyrektor WGK wyjaśnił jednak, że ŻSTiW nie posiada w swojej kadrze pracowników o wszystkich potrzebnych kwalifikacjach, w tym hydrotechnicznych a dział techniczny ŻSTiW w swojej codziennej pracy korzysta z usług doradczych wykonawcy ww. umów. Powyższe stoi w sprzeczności z wynikającym z umowy nr CRU/20/0002330 zobowiązaniem ŻSTiW dot. zatrudnienia wykwalifikowanej kadry. W dniu 10.06.2020 r. umową nr CRU/20/0002330 WGK zlecił ŻSTiW świadczenie usług polegających na kompleksowym zarządzaniu technicznym Portem Jachtowym oraz na jego utrzymaniu i zapewnieniu pełnej funkcjonalności oraz zachowaniu w stanie niepogorszonym – z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa (m.in. prawa budowlanego). ŻSTiW w § 1 ust. 2 umowy nr CRU/20/0002330 zobowiązała się do zatrudnienia wykwalifikowanego personelu pracowniczego niezbędnego do prawidłowego funkcjonowania obiektów kubaturowych, urządzeń i instalacji. Wskazać należy, że do zatrudnienia odpowiedniego personelu zobowiązywały ŻSTiW zapisy umowy nr CRU/21/0001344 z dnia 10.05.2021 r. (według § 3 ust. 2 pkt 4 umowy ŻSTiW zobowiązana była do zapewnienia odpowiedniego personelu do świadczenia usług, jak również zapewnienia, by wykorzystywana infrastruktura spełniała wszelkie wymogi wskazane przepisami prawa).

WGK nie przedstawił ponadto żadnej dokumentacji potwierdzającej sposób wykonania ww. umowy dot. świadczenia w 2020 r. usług doradczych w zakresie funkcjonowania miejskich nabrzeży oraz mariny. W związku z tym, że dział techniczny ŻSTiW w swojej codziennej pracy bezpośrednio kontaktował się z wykonawcą, WGK nie miał możliwości weryfikacji chociażby ilości roboczogodzin przeznaczonych przez wykonawcę w danym, miesiącu na realizację zadań wynikających z umów dot. świadczenia w 2020 r. usług doradczych w zakresie funkcjonowania miejskich nabrzeży oraz mariny.

Wynagrodzenie z tytułu realizacji umów dot. świadczenia usług doradczych w części dot. doradztwa w zakresie funkcjonowania miejskich nabrzeży oraz mariny w 2020 r. wyniosło 81.180,00 zł. Zgodnie z umową nr CRU/21/0000199 w roku 2021 r. wynagrodzenie z ww. tytułu wyniesie 118.080,00 zł (tj. o 36.900,00 zł więcej niż w roku 2020).

Podkreślić należy, że WGK jest jednostką która prowadzi nadzór merytoryczny nad ŻSTiW (§ 5 ust. 2 pkt 1 lit. f załącznika do zarządzenia nr 73/20 Prezydenta Miasta Szczecin z dnia 19 lutego 2020 r. w sprawie zasad nadzoru właścicielskiego nad spółkami z udziałem Gminy Miasto Szczecin).

W toku kontroli ustalono liczne nieprawidłowości dotyczące zawarcia przez WGK umów w przedmiocie gospodarki środkami trwałymi oraz załatwiania spraw z zakresu gospodarki komunalnej (dotyczy umów: CRU/21/0000104, CRU/20/0000072, CRU/19/0000153, CRU/18/0002843 – o łącznej wartości 106.500 zł zawartych z tym samym zleceniobiorcą), w tym:

  • braku transparentności w doborze kręgu potencjalnych zleceniobiorców, do których skierowano, w ramach przeprowadzonej analizy rynku, zapytanie o złożenie oferty (życiorysu) na realizację przedmiotu umowy (dotyczy analizy rynku przeprowadzonej przed zawarciem umowy CRU/18/0002843 z dnia 05.07.2018 r.). Ze sporządzonych przez WGK dokumentów oraz z udzielonych w toku kontroli wyjaśnień, nie sposób było ustalić, do kogo konkretnie skierowano zapytanie (oprócz dwóch osób - od których wpłynęły życiorysy - wskazanych z imienia i nazwiska w wyjaśnieniach oraz notatce służbowej) oraz jakie kryteria zdecydowały o skierowaniu zapytania do właśnie tych, a nie innych potencjalnych zleceniobiorców, w szczególności iż rozeznaniem nie objęto podmiotów zajmujących się profesjonalnie prowadzeniem spraw z zakresu rachunkowości bądź realizujących przed 2018 rokiem tożsamych zadań na rzecz WGK;
  • umowę - w następstwie ww. analizy rynku - zawarto ze zleceniobiorcą niedającym rękojmi prawidłowej realizacji przedmiotu umowy, gdyż wybrana osoba nie posiadała odpowiedniego do zakresu umowy doświadczenia zawodowego lub wykształcenia. Zleceniobiorca nie posiadał chociażby wykształcenia z zakresu ekonomii, administracji czy gospodarki komunalnej, a uprzednie doświadczenie zawodowe związane było z szeroko rozumianą obsługą klienta. Zleceniobiorca nie prowadził również działalności gospodarczej o przedmiocie zbieżnym z zakresem przedmiotu umowy.
  • w przypadku umów zawartych po 2018 r. bezpodstawnie odstępowano od przeprowadzania analizy rynku (zawierając umowy ze zleceniobiorcą wybranym w trakcie analizy rynku z 2018 r.), czym naruszono ww. § 11 ust. 4 pkt 1 Załącznika nr 1 do ówcześnie obowiązującego zarządzenia w sprawie zamówień publicznych. W przypadku przedmiotowej umowy nie zaszła żadna z przesłanek umożliwiających odstąpienie od przeprowadzenia takiej analizy.

W zakresie przedmiotowej umowy stwierdzono również, iż zawarty ze zleceniobiorcą stosunek cywilnoprawny wypełniał wszystkie przesłanki stosunku pracy określone w art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy  (Dz.U. z 2020 r. poz. 1320 ze zm.) w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz.U. z 2019 r. poz. 1282). Zleceniobiorca nie posiadał żadnej swobody w wyborze czasu, miejsca i sposobu pracy. Podlegał ścisłemu kierownictwu w zakresie wyboru zadań do realizacji a ze zrealizowanych zadań rozliczany był w sposób godzinowy (nie sporządzał żadnych raportów czy sprawozdań z efektów swojej pracy). Przy czym realizowane zadania nie charakteryzowały się koniecznością posiadania wiedzy eksperckiej. Zawieranie umów cywilnoprawnych spełniających wszystkie przesłanki stosunku pracy naraża Urząd Miasta Szczecin (pracodawcę) na dodatkowe obciążenia finansowe związane z potencjalną możliwością postępowań sądowych w sprawie ustalenia istnienia stosunku pracy (ze wszystkimi tego konsekwencjami). W przypadku pracodawcy samorządowego w kontrolowanym obszarze doszło również do swoistego obejścia przepisów ww. ustawy o pracownikach samorządowych w zakresie zatrudniania pracowników na wolne stanowiska urzędnicze w drodze otwartego i konkurencyjnego naboru (w szczególności, że pracownikiem samorządowym, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 może być osoba posiadająca kwalifikacjezawodowe wymagane do wykonywania pracy na określonym stanowisku).

Kontrola wykazała również, że WGK nieprawidłowo określił pierwotny termin realizacji zamówienia dot. opracowania dokumentacji projektowo – kosztorysowej projektu gospodarowania drzewostanem zabytkowego parku im. Stefana Żeromskiego w Szczecinie (…), dz. Nr 3/2 z obrębu 1027. W dniu 09.10.2020 r. WGK zawarł z prowadzącym działalność gospodarczą pn. „Witold Opaliński Pracownia Architektury Opaliński" umowę nr CRU/20/0003595 (wartość umowy 84.870,00 zł brutto), której przedmiotem było opracowanie ww. dokumentacji projektowo – kosztorysowej (zw. dalej umową nr CRU/20/0003595). Przedmiot umowy nr CRU/20/0003595 obejmował m. in. określenie stanu zdrowotnego drzew i krzewów rosnących na terenie dz. Nr 3/2 z obrębu 1027 oraz opracowanie analizy stanu istniejącej zieleni ze wskazaniem zieleni zakwalifikowanej do usunięcia ze względu na zły stan zdrowotny lub zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Ww. umowę zawarto na podstawie art. 4 pkt 8 pzp oraz § 11 ust. 4 pkt 1 załącznika nr 1 do ówcześnie obowiązującego zarządzenia w sprawie zamówień publicznych. Termin realizacji przedmiotu ww. umowy ustalono pierwotnie na dzień 18.12.2020 r. Jak wskazuje literatura przedmiotu oraz Standard inspekcji i diagnostyki drzew nie zaleca się wykonywania inspekcji, gdy drzewa i gleba są pokryte warstwą śniegu (utrudnione zaobserwowanie niektórych cech), przy zmrożonym gruncie (niemożliwe badanie sondą diagnostyczną) oraz przy silnych oddziaływaniach atmosferycznych (deszcz, śnieg, wiatr). Termin oceny musi również uwzględniać rytm rozwojowy gatunków chronionych, których występowanie jest prawdopodobne na danym stanowisku. Termin inspekcji może wpłynąć na dokładność określenia gatunków ocenianych drzew. Ocena drzew gatunków liściastych w stanie bezlistnym, w przypadkach dających wątpliwość, co do poprawności określenia gatunku, powinna zostać doprecyzowana w stanie ulistnionym lub po pojawieniu się innych cech umożliwiających ich prawidłową ocenę (owoców/ kwiatówhttp://drzewa.org.pl/wp-content/uploads/2020/11/ID_standard_IiDD.pdf - data dostępu: 31.05.2021 r. godz. 10:40). Uznać należało zatem, że w ustalonym pierwotnie (od dnia 09.10.2020 r. do dnia 18.12.2020 r.) terminie nie było możliwości przeprowadzenia pełnej oceny stanu zdrowotnego drzew i krzewów oraz opracowania rzetelnej analizy stanu istniejącej zieleni (był to okres w którym: następuje przebarwianie się, a następnie opadanie liści większości gatunków drzew i krzewów; występują mrozy i opady śniegu). Ww. termin był nierealnydo dotrzymania, co - w przypadku usługi, której zasadniczą część stanowiła ocena stanu zdrowotnego drzew i krzewów - oznacza, że prawidłowa realizacja zamówienia nie była możliwa już w dniu zawarcia umowy. Ustalenie przez WGK takiego terminu realizacji przedmiotowego zamówienia – w ocenie WKiAW - mogło mieć bezpośredni wpływ na decyzję potencjalnych wykonawców (do których przesłano zapytanie ofertowe) o rezygnacji z ubiegania się o zamówienie, a zatem mogło mieć realnywpływ na ograniczenie konkurencji w postępowaniu. Jak wskazywała Krajowa Izba Odwoławcza, jeśli wartość planowanego zamówienia była niższa niż 30 tys. euro, to zamawiający nie stosuje wprost przepisów pzp, jednak musi pamiętać o zasadach obowiązujących w zamówieniach, takich jak zagwarantowanie wykonawcom niedyskryminacyjnego dostępu do zamówień publicznych, ograniczenie ryzyka nieefektywnego wydatkowania środków publicznych oraz zapewnienie przejrzystości postępowania i wyboru wykonawcy (uchwała KIO z dnia 11 lutego 2016 r., sygn. akt KIO/KD 14/16). WKiAW podkreśla, że niedopuszczalnym działaniem zamawiającego jest przerzucanie na wykonawców w sposób nieuzasadniony ciężaru dochowania terminu, któremu realnie nie mogą oni sprostać. Przyjęcie takiego terminu realizacji tego typu usługi stawia wykonawców w sytuacji niemożliwości świadczenia i generuje ryzyko spekulacji w zakresie wysokości kar jakie należy doliczyć do ceny oferty przetargowej, aby na kontrakcie nie powstała strata a co za tym idzie windowania ceny ostatecznej za realizację zamówienia. O świadczeniu niemożliwym – art. 387 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2020 r. poz. 1740 ze zm.) (zw. dalej k.c.) - mowa w sytuacji, gdyby strony umówiłyby się na spełnienie świadczenia, które już w chwili zawarcia umowy było nierealne, niewykonalne do spełnienia. Powyższa niewykonalność musi spełniać łącznie trzy cechy, tj.: mieć charakter pierwotny, trwały i obiektywny. Z obiektywną i trwałą niewykonalnością świadczenia mamy do czynienia wówczas, gdy ograniczona jest poziomemaktualnego stanu wiedzy i techniki (wyrok KIO z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt KIO 444/14). Zwrócić uwagę należy na szczególną postać obiektywnej niemożności świadczenia, na którą wskazał Sąd Apelacyjny w Warszawie (wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 07 grudnia 2012 roku, sygn. akt VI ACa 904/12), podkreślając, iż przepis art. 387 k.c. dotyczy wyłącznie przypadków niemożliwości obiektywnej, gdy istnieje stan niewykonalności świadczenia przez kogokolwiek, uzasadniony ograniczeniami wynikającymi z praw natury oraz stanu wiedzy i techniki. Za obiektywnie niemożliwe uznaje się także zachowania, które faktycznie są możliwe, ale ocena ekonomiczna wskazuje na ich całkowitą nieracjonalność. Wskazać należy ponadto, iż orzecznictwo Krajowej Izby Odwoławczej, narzucenie nierealnych terminów realizacyjnych, niedostosowanych do zakresu i przedmiotu zamówienia, oceniane jest przez pryzmat niemożliwości świadczenia (wyrok KIO z dnia 27 maja 2011 r., sygn. akt KIO 1006/11). Wymagającym wyraźnego wskazania jest fakt, że termin realizacji umowy nr CRU/20/0003595 został przedłużony dwukrotnie (aneksem nr 1 z dnia 17.12.2020 r. oraz aneksem nr 2 z dnia 16.03.2020 r.) do dnia 31.05.2021 r. (stan na dzień zakończenia kontroli).

W toku kontroli ustalono również, że w przypadku zlecenia prac konserwatorskich obiektów nagrobnych WGK po 2014 r. zaniechał  ubiegania się o pozyskanie zewnętrznego dofinansowania na wykonanie ww. prac konserwatorskich przy obiektach nagrobnych wpisanych do rejestrów zabytków (m.in. dotacji celowej z budżetu państwa). Koszty wykonania prac przy obiektach nagrobnych w całości pokrywane były ze środków budżetu Gminy Miasto Szczecin.

 W pozostałym zakresie nie stwierdzono nieprawidłowości oraz uchybień, w tym:

  • umowybyły zawierane przez osoby posiadające stosowne pełnomocnictwo Prezydenta Miasta Szczecin;
  • każdorazowo projekty umów zostały zweryfikowane pod względem formalnoprawnym przez radcę prawnego;
  • każdorazowo sporządzano notatkę służbową, w której udokumentowany został fakt dokonania analizy rynku bądź uzasadnienie jej nieprzeprowadzania;
  • każdorazowo umowy skutkujące zaciągnięciem zobowiązań pieniężnych posiadały kontrasygnatę Skarbnika Miasta bądź osoby przez niego upoważnionej.

      Przedstawiając powyższe oceny i uwagi, stosownie do § 35 ust. 4 Załącznika Nr 2 do Zarządzenia w sprawie kontroli Prezydent Miasta Szczecin zalecił Dyrektorowi WGK:

  1. zaniechaniedokonywania nieuzasadnionego podziału zamówień publicznych;
  2. zaniechaniezawierania odrębnych umów, których zakres przedmiotowy i czasowy jest tożsamym;
  3. każdorazowe wydatkowanie środków publicznych w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad: uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów;
  4. rzetelne i wnikliwe przeprowadzanie analiz rynku w celu wyboru  wykonawców zapewniających odpowiednią jakość i korzystną cenę przedmiotu zamówienia przy uwzględnieniu wszystkich potrzeb zamawiającego oraz zasad gospodarności, celowości i rzetelności wydatkowania środków publicznych;
  5. kierowanie zapytań ofertowych do potencjalnych wykonawców dających rękojmie prawidłowej realizacji przedmiotu zamówienia;
  6. poszerzenie kręgu potencjalnych wykonawców do których przesyłane są zapytania ofertowe na realizację prac konserwatorskich przy obiektach nagrobnych;
  7. wnikliwe analizowanie ofert oraz okoliczności związanych z prowadzonym rozeznaniem rynku w celu wykluczenia potencjalnego działania na szkodę Gminy Miasto Szczecin;
  8. w przypadku odstąpienia od analizy rynku staranne szacowanie wartości zamówień, w tym jasne i precyzyjne określenia sposobu i czynników wpływających na szacowaną wartość;
  9. podejmowanie działań uchwałodawczych ze stosownym wyprzedzeniem gwarantującym należyte przygotowanie procesu prawodawczego;
  10. stosowanie transparentnych zasad w zakresie wyboru potencjalnych wykonawców, do których kierowane są zapytania ofertowe;
  11. zaniechanie zastępowania umów o pracę umowami cywilnoprawnymi;
  12. prawidłowe określanie terminu realizacji zamówień, uwzględniającego obiektywną możliwość ich wykonania.

udostępnił: Wydział Kontroli i Audytu Wewnętrznego, wytworzono: 2021/09/24, odpowiedzialny/a: Andrzej Lejk, wprowadził/a: Andrzej Lejk, dnia: 2021/09/24 13:47:31
Historia zmian:
Wprowadził Data modyfikacji Rodzaj modyfikacji
Andrzej Lejk 2021/09/24 13:47:31 nowa pozycja