Kontrole przeprowadzone przez WKiAW w 2016 roku

Wydział Kontroli i Audytu Wewnętrznego Urzędu Miasta Szczecin w maju 2016 r. przeprowadził w Domu Kultury „13 Muz” (zw. dalej Domem Kultury w zakresie realizacji inwestycji artystycznych w miejskiej przestrzeni publicznej przez Dom Kultury „13 Muz”.

Ocena kontrolowanego zagadnienia, wnioski i zalecenia pokontrolne zawarte zostały w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 08.07.2016 r.

I. Ocenaogólna kontrolowanej działalności

Kontrola realizacji zadania pn. „Monumento/Fryga instalacja artystyczna w przestrzeni miejskiej” na łączną kwotę 200.000,00 zł wykazała nieprawidłowości i uchybienia polegające głównie na:

• niecelowym i nieefektywnym podziale ww. zadania do realizacji przez 13 wykonawców,
• niedokonaniu żadnego rozeznania rynku odnośnie istnienia podmiotów świadczących usługi oraz oferowanych na rynku cen związanych z realizacją ww. zadania (w przypadku umów na: konsultacje artystyczne, badanie podłoża gruntowego, wykonania mapy do celów projektowych), a w niektórych przypadkach ograniczeniu terminu na złożenie potencjalnych ofert do jednego lub dwóch dni (opracowanie dokumentacji projektu architektonicznego posadowienia rzeźby, wykonanie konstrukcji i fundamentu dla rzeźby - termin składania ofert 2 dni, wykonanie budowlanej dokumentacji projektowej rzeźby - termin składania ofert 1 dzień), co w praktyce mogło utrudnić potencjalnym wykonawcom złożenie ofert,
• niedokonaniu rzetelnej analizy kosztorysu przedstawionego przez wykonawcę konstrukcji i fundamentu (przede wszystkim weryfikacji wielkości wskazanych przez wykonawcę w kosztorysie w odniesieniu do wielkości wynikających z projektu oraz wskazanych w kosztorysie cen w porównaniu z cenami rynkowymi),
• niedookreśleniu obowiązków wykonawcy usługi konsultacji artystycznej oraz braku zabezpieczenia interesów Domu Kultury „13 Muz” w przypadku nieprawidłowego wykonywania umowy, której przedmiotem była konsultacja artystyczna,
• zaniechaniu formy pisemnej umów (w przypadku: najmu i obsługi podnośnika, najmu i obsługi ładowarki teleskopowej, spawania blaszek, usługi transportowe, usług geodezyjnych tj. wytyczenia pomnika, inwentaryzacji powykonawczej rzeźby, przez co nie zabezpieczono interesów Domu Kultury na wypadek nieprawidłowego wykonania lub niewykonania usługi albo dochodzenia roszczeń na drodze sądowej.

Ww. przyczyniło się do zawyżenia cen za wykonanie poszczególnych usług i mogło mieć wpływ na całkowity koszt realizacji zadania.

Zadanie pn. „Realizacja instalacji artystycznych w miejskiej przestrzeni publicznej przez Dom Kultury 13 Muz” polegało na realizacji w wybranych lokalizacjach w obrębie Szczecina i najbliższej okolicy (corocznie, począwszy od trzeciego kwartału 2015 roku) struktury nowoczesnych rzeźb - instalacji realizowanych przez zaproszonych artystów. Pierwszym artystą zaproszonym do udziału w projekcie był autor rzeźby pn. Fryga. Montaż rzeźby na Placu Zamenhofa w Szczecinie odbył się w dniach 22-23.10.2015 r. w godzinach 20:00 – 6:00.

W ramach instalacji rzeźby Fryga zawarto 8 umów w łącznej kwocie: 180.286,15 zł, w tym:

1. Umowę zlecenie nr 2015/03/001/M, której przedmiotem była konsultacja artystyczna – łączne wynagrodzenie wykonawcy: 11.857,15 zł.
2. Umowę o dzieło zawartą w dniu 10.03.2015 r., której przedmiotem było wykonanie projektu rzeźby – łączne wynagrodzenie wykonawcy: 33.300,00 zł.
3. Umowę z dnia 01.06.2015 r. na wykonanie rzeźby - łączne wynagrodzenie wykonawcy: 79.950,00 zł.
4. Umowę z dnia 29.07.2015 r. na wykonanie mapy do celów projektowych - łączne wynagrodzenie wykonawcy: 1.230,00 zł.
5. Umowę z dnia 31.07.2015 r. na badanie podłoża gruntowego - łączne wynagrodzenie wykonawcy: 3.690,00 zł.
6. Umowę o prace projektowe z dnia 02.08.2015 r. na wykonanie dokumentacji projektu architektonicznego posadowienia rzeźby - łączne wynagrodzenie wykonawcy: 6.594,00 zł.
7. Umowę z dnia 03.08.2015 r. na opracowanie budowlanej dokumentacji projektowej rzeźby – fundament, rura – łączne wynagrodzenie wykonawcy: 6.765,00 zł.
8. Umowę nr 13MUZ/2015 z dnia 29.09.2015 r. na wykonanie fundamentu – łączne wynagrodzenie wykonawcy: 36.900,00 zł.

Ustalono ponadto, że z sześcioma kolejnymi wykonawcami świadczącymi dla Domu Kultury usługi bezpośrednio związane z realizacją ww. inwestycji nie zawarto pisemnych umów. Dotyczyło to: najmu podnośnika na kwotę 2.214,00 zł, obsługi podnośnika na kwotę 2.706,00 zł, najmu i obsługi ładowarki teleskopowej na kwotę 7.380,00 zł, spawania blaszek na kwotę 1.600,00 zł, usługi transportowej na kwotę 2.859,75 zł oraz usług geodezyjnych tj. wytyczenia pomnika i inwentaryzacji powykonawczej rzeźby na kwotę 1.600,00 zł.

Badaniem nie objęto umowy zawartej z autorem rzeźby Fryga (ww. umowa nr 2).

W toku kontroli stwierdzono, że przy realizacji zadania wykonania i montażu rzeźby zaangażowanych było aż 13 wykonawców (tj. wykonawców następujących usług: wykonanie rzeźby, wykonanie konstrukcji i fundamentu, wykonanie badań podłoża geologicznego, przygotowanie dokumentacji architektonicznej projektu, wykonanie mapy geodezyjnej oraz inwentaryzacji powykonawczej, wykonanie projektu konstrukcji posadowienia rzeźby, najem podnośnika, najem obsługi podnośnika, spawanie blaszek, wynajem ładowarki, transport rzeźby z Krakowa do Szczecina, wykonanie wizualizacji 3D Frygi oraz konsultacje artystyczne), co było niekorzystne z punktu widzenia celowości i gospodarności.

Powyższe działanie z uwagi na możliwość połączenia poszczególnych zamówień (np. wykonanie + transport rzeźby; wykonanie badań podłoża geologicznego + przygotowanie projektu konstrukcji posadowienia rzeźby; przygotowanie dokumentacji architektonicznej obiektu + wykonanie mapy geodezyjnej + wykonanie inwentaryzacji powykonawczej) nie spełniało wymogów określonych w 44 ust. 3 pkt 1 lit. a i b ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.), według którego wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów oraz optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów.

Dokonany przez Dyrektora Domu Kultury podział mógł przyczynić się do zawyżenia cen za wykonanie poszczególnych usług oraz mieć wpływ na całkowity koszt realizacji zadania. Stworzył ponadto ryzyko „rozmycia” odpowiedzialności za jakość wykonanych prac.

Kontrola wykazała, że przed zawarciem 3 umów w łącznej kwocie 16.797,15 zł (dot.: konsultacji artystycznej, badania podłoża gruntowego, wykonania mapy do celów projektowych) Dyrektor Domu Kultury nie dokonał żadnej analizy rynku w celu ustalenia informacji o poziomie oferowanych na rynku cen.

 W dwóch przypadkach możliwość składania ofert przez potencjalnych wykonawców ograniczono z kolei do jednego lub dwóch dni. Dotyczyło to: opracowania dokumentacji projektu architektonicznego posadowienia rzeźby na kwotę 6.000,00 zł, wykonania konstrukcji i fundamentu dla rzeźby na kwotę 36.900,00 zł oraz wykonania budowlanej dokumentacji projektowej rzeźby na kwotę 6.765,00 zł.

W przypadku zamówienia dot. robót budowlanych polegających na wykonaniu konstrukcji i fundamentu stwierdzono ponadto, że pomimo przesłania za pośrednictwem poczty elektronicznej zapytania ofertowego do 7 potencjalnych wykonawców oraz późniejszej telefonicznej próby znalezienia wykonawcy inwestycji – nie wpłynęła żadna oferta.  Zbyt krótki termin (2 dni) na składanie ofert nie zapewnił potencjalnym wykonawcom możliwości analizy projektu i przygotowania na tej podstawie rzetelnego kosztorysu robót.

Brak rozeznania rynku w odniesieniu do zamówień na usługi: konsultacji artystycznej, badania podłoża gruntowego, wykonania mapy do celów projektowych oraz ustalenie zbyt krótkiego terminu do składania ofert w przypadku zamówień dot.: opracowania dokumentacji projektu architektonicznego posadowienia rzeźby, wykonania konstrukcji i fundamentu dla rzeźby, wykonania budowlanej dokumentacji projektowej rzeźby ograniczyło zasadę uczciwej konkurencji oraz mogło mieć wpływ na zawyżenie cen przez niektórych wykonawców.

Kontrola wykazała bowiem, że wartość umowy na wykonanie konstrukcji i fundamentu przekraczała szacowaną przez zamawiającego wartość o 100% (szacowana wartość zamówienia 15.000,00 zł, a wynagrodzenie wykonawcy według umowy 30.000,00 zł + VAT). Według wyjaśnień Dyrektora Domu Kultury bezcelowe było przeprowadzenie kolejnego postępowania, którego wynik „był łatwy do przewidzenia biorąc pod uwagę rezultaty telefonicznego badania rynku”.

W notatce służbowej z przedmiotowego zamówienia Dyrektor Domu Kultury wskazał, że „głównym powodem wzrostu wartości zamówienia jest konieczność wymiany gruntów (5.754,67 zł) oraz dostawa i montaż stalowej rury (9.998,06 zł)”.

Dyrektor Domu Kultury nie dokonał również rzetelnej analizy kosztorysu przedstawionego przez wykonawcę do ww. umowy co wpłynęło na zawyżenie poszczególnych jego pozycji. Kontrola wykazała, że:

1. wielkość wykopu pod fundament dla rzeźby Fryga wg kosztorysu wynosiła 20,250 m², a wg projektu 18,5 m² (zawyżenie ceny łącznie o 241,12 zł),
2. w pozycji nr 24 kosztorysu cenę za dostawę i montaż słupa stalowego ustalono na poziomie 9.998,09 zł. Montaż i osadzenie kotew zostały wymienione w poz. 22 i 23 kosztorysu a ich wartość określono łącznie na kwotę 851,56 zł. Przeprowadzona przez WKiAW w dniu 31.05.2016 r. analiza rynku wykazała, że cena przedmiotowego słupa w przedsiębiorstwie, w którym wykonawca go zakupił wynosiła 233,26 zł/mb (7,1mb x 233,26 zł/mb = 1656,15 zł). Z powyższego wynika, że za 1 mb słupa stalowego Dyrektor Domu Kultury zapłacił wykonawcy kwotę 1.408,18 zł tj. cenę sześciokrotnie wyższą niż cena rynkowa tożsamego przedmiotu.

W toku ww. analizy rynku (po przesłaniu do 4 potencjalnych wykonawców zapytania o cenę najmu podnośnika oraz ładowarki teleskopowej w godzinach nocnych) ustalono ponadto, że Dyrektor Domu Kultury wynajął urządzenia, w tym:

• ładowarkę teleskopową Manitou 932, łączny koszt: 7.380,00 zł (369,00 zł/h), podczas gdy przeprowadzona przez kontrolującego analiza rynku wykazała, że koszt najmu ładowarki teleskopowej o tożsamych parametrach co ładowarka wynajęta przez Dyrektora Domu Kultury za godzinę pracy wraz z operatorem w godzinach nocnych wynosił 180,00 zł netto za godzinę,
• podnośnik Genie z30/20N oraz operatora podnośnika, łączny koszt: 4.920,00 zł (246,00 zł/h), podczas gdy przeprowadzona przez kontrolującego analiza rynku wykazała, że koszt najmu podnośnika 18 m (udźwig kosza 200 kg) w godzinach nocnych wraz z operatorem wynosił 100,00 zł netto za godzinę + koszt dojazdu 100,00 zł.

Zastrzeżenia WKiAW dotyczą też celowości zawarcia umowy, której przedmiotem było wykonanie zlecenia pn.: „konsultacja artystyczna na potrzeby realizacji projektu przestrzeni miejskiej w Szczecinie „Monnumento” na łączną kwotę 11.857,15 zł. W umowie postanowiono m. in., że zlecenie będzie wykonywane od 9 marca do 31 lipca 2015 r. oraz, że zamawiający jest zobowiązany płacić wykonawcy wynagrodzenie miesięczne w wysokości 2.371.43 zł a zleceniobiorca nie może powierzyć wykonania zobowiązań wynikających z umowy innej osobie bez zgody zlecającego. Ww. umowa nie określała natomiast żadnych uregulowań dot. obowiązków wykonawcy, ani sposobu odbioru przedmiotu zlecenia. W celu udokumentowania czynności wykonanych przez zleceniobiorcę Dyrektor Domu Kultury przedstawił kontrolującemu jedynie:

• prezentację opracowaną (wg. wyjaśnień Dyrektora) przy udziale wykonawcy. Przedmiotowa prezentacja w żadnym miejscu nie zawierała jednak wskazania jej autorów ani daty powstania,
• dokumentację zdjęciową – 71 fotografii.  Fotografie nie zawierały żadnego opisu dot. daty, celu wykonania fotografii, nie można było też stwierdzić jakiego miejsca dotyczą,
• tekst przygotowany (wg. wyjaśnień Dyrektora) przez wykonawcę. Dyrektor nie wskazał w jakim celu przedmiotowy tekst został przygotowany. Nie określono ponadto czy ww. tekst został zamieszczony w jakichkolwiek mediach.

Według wyjaśnień Dyrektora Domu Kultury, istotą ww. umowy było „merytoryczne wsparcie, usługi doradcze oraz pomoc koncepcyjna. Innymi słowy, umowa nie opiewała tylko na pomoc w wykonaniu ww. materiałów, ale jej przedmiot był znacznie szerszy”. Dyrektor Domu Kultury nie przedstawił jednak do kontroli wiarygodnych dokumentów potwierdzających realizację „szerszego” przedmiotu umowy.

W trakcie rozliczania projektu Dyrektor Domu Kultury przedstawił tut. Wydziałowi Kultury raport zawierający spis czynności wykonanych przez konsultanta, w którym wskazano m. in. konsultacje środowiskowe (z przewodnikiem, ze studentami Akademii Sztuki w Szczecinie), konsultacje z lokalną społecznością, wykonanie oraz obróbka zdjęć, przygotowanie prezentacji w wersjach p.point i PDF. Dyrektor Domu Kultury nie przedstawił jednak dokumentacji potwierdzającej wykonanie ww. czynności

Negatywnie należy ocenić fakt, że ww. umowa nie zawierała żadnych zapisów zabezpieczających interesy Domu Kultury „13 Muz” w przypadku nieprawidłowego wykonywania umowy, bądź niewykonania umowy przez wykonawcę.

Zastrzeżenia kontroli dotyczą także zaniechania zawarcia w formie pisemnej umów z wykonawcami usług związanych z badaną inwestycją w łącznej kwocie 17.805.25 zł. Było to niekorzystne z punktu widzenia zabezpieczenia interesów Domu Kultury na wypadek nieprawidłowego wykonania lub niewykonania usługi albo potencjalnego dochodzenia roszczeń na drodze sądowej.

Wartość realizacji projektu „Fryga” nie wymagała stosowania ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2164 ze zm.).

Dom Kultury nie był zobligowany do stosowania zarządzenia nr 314/13 Prezydenta Miasta Szczecin z dnia 17.07.2013 r. w sprawie zasad wykonywania w Urzędzie Miasta Szczecin i jednostkach organizacyjnych Gminy Miasto Szczecin ustawy Prawo zamówień publicznych oraz Regulaminu Pracy Komisji Przetargowej Urzędu Miasta Szczecin.

II. Uwagi i zalecenia

Przedstawiając powyższe oceny i uwagi, stosownie do § 35 ust. 4 Załącznika Nr 2 do Zarządzenia w sprawie kontroli Prezydent Miasta Szczecin zalecił:

1. Precyzyjne wskazywać w umowach obowiązki wykonawcy.
2. Przy wydatkowaniu środków publicznych zachować formę pisemną umów i gwarancji.
3. Zapewnić zasadę konkurencyjności poprzez wyznaczanie realnych terminów składania ofert.
4. Analizować rynek pod kątem podmiotów świadczących usługi oraz poziomu oferowanych cen.
5. Do zawieranych umów wprowadzać odpowiednie zapisów w celu zabezpieczenia interesów Domu Kultury.