Kontrole przeprowadzone przez WKiAW w 2016 roku

Wydział Kontroli i Audytu Wewnętrznego Urzędu Miasta Szczecin (zw. dalej WKiAW) w okresie 09.09.2016 r. - 14.10.2016 r. przeprowadził kontrolę w Pałacu Młodzieży – Pomorskim Centrum Edukacji w Szczecinie przy al. Piastów 7 (zw. dalej PM) w zakresie gospodarowania Zakładowym Funduszem Świadczeń Społecznych. Ocena kontrolowanego zagadnienia, wnioski i zalecenia pokontrolne zawarte zostały w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 22.11.2016 r.

 I. Ocena ogólna kontrolowanej działalności

W wyniku kontroli przeprowadzonej w PM, WKiAW negatywnie ocenił gospodarowanie Zakładowym Funduszem Świadczeń Socjalnych (zw. dalej ZFŚS) w latach 2011 - 2016 z uwagi na:

• nielegalne, nieudokumentowane wypłaty z konta ZFŚS na prywatne konto głównego księgowego oraz księgowanie tych wypłat w koszty ZFŚS, w wyniku czego jednostka poniosła szkodę w kwocie ogółem 105.358,22 zł,
• bezumowne i wbrew zapisom regulaminowym wypłaty uzupełniających pożyczek mieszkaniowych dla dyrektora, głównego księgowego i 3. innych pracowników, w wyniku czego, zadłużenie dyrektora wobec PM na dzień 30.09.2016 r. wyniosło 88.078 zł, a szkoda jaką PM poniósł w przypadku dyrektora w postaci utraconych odsetek wyniosła ogółem 17.125 zł.

W wyniku powyższych działań dyrektora i głównego księgowego, komisja socjalna PM dysponowała kwotą ZFŚS mniejszą o 210.561,22 zł, która mogła być wykorzystana na zaspokojenie socjalnych potrzeb pozostałych 70. pracowników oraz 44. emerytów i rencistów.

 II. Oceny cząstkowe

1. Nieudokumentowane wypłaty w latach 2011-2016

Kontrolą objęto nieudokumentowane operacje finansowe, które miały bezpośredni wpływ na ustalenie stanu faktycznego na dzień 30.09.2016 r.

Kontroli poddano wyciągi bankowe i raporty kasowe jednostki za lata 2006 – 2016 w celu zidentyfikowania wypłat, których adresat, kwota lub treść operacji wskazywałyby na wykorzystanie środków ZFŚŚ niezgodnie z jego przeznaczeniem lub regulaminami obowiązującymi w jednostce.

W toku przeglądu ww. dokumentacji za lata 2006 – 2010 kontrolujący nie zidentyfikował żadnych wypłat, których kwoty lub treść operacji bankowych wskazywałyby na nieprawidłowe wykorzystanie środków ZFŚS (bez analizy zasadności wydatków potwierdzonych dowodami zakupu). Szczegółową kontrolą objęto natomiast operacje finansowe jakie wystąpiły w 377. wyciągach bankowych i 53. raportach kasowych sporządzonych za okres od 01.01.2011 r. do 30.09.2016 r., tj. od roku, w którym wystąpiły pierwsze nieudokumentowane wypłaty. Kontroli poddano każdą operację bankową i kasową oraz sposób jej ewidencjonowania w księgach rachunkowych jednostki.

W toku kontroli, na dzień 30.09.2016 r. dokonano imiennego rozliczenia osób na rzecz których dokonane zostały nieudokumentowane wypłaty.

Kontrola wykazała, że saldo bezpodstawnych i nieudokumentowanych wypłat na dzień 30.09.2016 r. dyrektora i głównego księgowego wyniosło łącznie 193.436,22 zł, co stanowiło 142% całkowitego odpisu na ZFŚS jaki został naliczony i przekazany na konto bankowe ZFŚS w 2015 r.

W toku kontroli ustalono, że na saldo ww. wypłat dla głównego księgowego w kwocie ogółem 105.358,22 złna dzień 30.09.2016 r., składały się następujące kwoty:

1. 90.636,46 zł – wypłaty na konto głównego księgowego zaksięgowane w koszty konta 851 w okresie od 01.01.2011 r. do 30.09.2016 r.
2. 149,80 zł – błędnie przypisana spłata (Wb 33 z dnia 07.07.2011 r.).
3. 10.364 zł – wyksięgowanie zadłużenia głównego księgowego w koszty konta 851 (grudzień 2013 r.).
4. -0,04 zł – rata pożyczki potrącona w kwocie 306,04 zł zamiast 306 zł (październik 2014 r.).
5. 4.208 zł – zadłużenie kierowcy wyksięgowane w koszty konta 851 (grudzień 2013 r.) przypisane głównemu księgowemu z uwagi na wcześniejsze przekazanie wypłat na konto bankowe głównego księgowego.

Z powyższą kwotą salda główny księgowy zgodził się w wyjaśnieniach ustnych udzielonych kontrolującemu w dniu 30.09.2016 r.

W okresie od 01.01.2011 r. do 30.09.2016 r. wypłacone zostały głównemu księgowemu pożyczki uzupełniające w kwocie łącznej 104.516,46 zł (50 wypłat z zastosowaniem różnego nazewnictwa w zakresie tytułu wypłaty), które nie zostały poprzedzone zawarciem stosownej umowy, aneksu do umowy ani też nie wynikały z protokołów komisji socjalnej.

W 2012 i 2013 r. na konto bankowe głównego księgowego przekazana została kwota w wysokości ogółem 7.552 zł (200 zł – 04.01.2012 r., 500 zł – 04.01.2012 r., 800 zł – 13.01.2012 r., 4.500 zł – 12.09.2012 r., 1.552 zł – 11.02.2013 r.), mimo że z treści operacji bankowych wynikało, że wypłaty dotyczyły pożyczki dla kierowcy, co znalazło także potwierdzenie w księgowaniach wykonanych przez głównego księgowego na indywidualnym koncie analitycznym 240 kierowcy.

W grudniu 2013 r. główny księgowy wyksięgował bezpośrednio w koszty ZFŚS (str. Wn konta 851) zadłużenie z tytułu pożyczek mieszkaniowych w kwocie łącznej 14.572 zł. Wyksięgowanie zadłużenia przeprowadzone zostało z indywidualnego konta analitycznego 240 kierowcy w kwocie 4.208 zł i z konta 240 – główny księgowy w kwocie 10.364 zł.

Wg ewidencji analitycznej prowadzonej przez głównego księgowego do konta 240 – główny księgowy, w lipcu 2011 r. zaewidencjonowana została m.in. spłata raty pożyczki głównego księgowego w kwocie 149,80 zł. Wyciąg bankowy nr 33 z dnia 07.07.2011 r. wskazany przez głównego księgowego jako dowód źródłowy spłaty, nie zawierał operacji bankowej w postaci wymienionej spłaty.

W 37. przypadkach z ww. 50. wypłat na kwotę ogółem 90.636,46 zł, główny księgowy nie zaewidencjonował wypłat zrealizowanych na swój rachunek bankowy na swoje indywidualne konto analityczne 240 (jako obciążenie pracownika, a należność PM). Wypłacone kwoty zaksięgowane zostały bezpośrednio w koszty funduszu, tj. na str. Wn konta 851. Od 2015 r. główny księgowy zaprzestał także potrącania rat, ponieważ wg prowadzonej przez niego ewidencji analitycznej, konto analityczne 240 – główny księgowy wykazywało na koniec 2014 r. stan zadłużenia „zero”zł. Księgowanie wypłat w koszty funduszu miało miejsce wbrew art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 29.09.1994 r. o rachunkowości (zw. dalej uor), wg którego księgi rachunkowe uznaje się za rzetelne, jeżeli dokonane w nich zapisy odzwierciedlają stan rzeczywisty.

Główny księgowy realizował wypłaty na swoje konto stosując w przelewach bankowych opisy operacji finansowych niezgodne ze stanem faktycznym, w tym sugerujące związek wypłat z pożyczką mieszkaniową (uzupełnienie, pożyczka, potrącenie) lub świadczeniem socjalnym ale także takie, których nazewnictwo stało całkowicie w sprzeczności z przeznaczeniem funduszu i składnikami wynagrodzenia przysługującymi głównemu księgowemu (godziny ponadwymiarowe). Powyższe nie wypełniało zapisów art. 4 ust. 2uor, wg którego zdarzenia, w tym operacje gospodarcze, ujmuje się w księgach rachunkowych i wykazuje w sprawozdaniu finansowym zgodnie z ich treścią ekonomiczną.

W okresie od 01.01.2011 r. do 30.09.2016 r. wypłacone zostały zgodnie z dyspozycją dyrektora pożyczki uzupełniające w kwocie łącznej 143.757,80 zł (39 wypłat), które nie zostały poprzedzone zawarciem stosownej umowy, aneksu do umowy poprzedniej ani też nie wynikały z protokołów komisji socjalnej.

Na dzień 30.09.2016 r. zadłużenie dyrektora wobec PM z tytułu wypłaconych pożyczek uzupełniających wyniosło 88.078 zł, po uwzględnieniu rat pożyczek potrąconych z wynagrodzenia za pracę dyrektora, na kwotę ogółem 66.688 zł.

Rozrachunki z dyrektorem zaewidencjonowane zostały przez głównego księgowego (wypłaty i raty potrącane z wynagrodzeń) na konto 240 za wyjątkiem jednej wypłaty na kwotę 3.500 zł (Wb 42/2015 z dnia 03.08.2015 r.), która zaewidencjonowana została bezpośrednio w koszty funduszu, tj. na str. Wn konta 851, a która uwzględniona została przez kontrolującego w ww. zadłużeniu na dzień 30.09.2016 r.

W opinii kontrolującego, dokonując świadomie ww. wypłat na swoje konto dyrektor działał na szkodę osób uprawnionych do korzystania z ZFŚS (pracowników i ich dzieci, emerytów i rencistów PM), poprzez zmniejszenie ilości środków finansowych, które mogły być przeznaczone na pożyczki mieszkaniowe lub inny cel związany z działalnością socjalną.

Kontrola wykazała, że w okresie od 01.01.2011 r. do 30.09.2016 r., pożyczki uzupełniające wypłacone zostały także wicedyrektorowi w kwocie 4.798 zł, nauczycielowi w kwocie 3.727 zł i kierowcy w kwocie ogółem 7.366 zł. Wg wyjaśnień, jakich dyrektor udzielił w trakcie kontroli, nie miał on wiedzy o pożyczkach uzupełniających wypłaconych głównemu księgowemu i kierowcy.

Wszystkie nieudokumentowane wypłaty dokonane na konto dyrektora, na konto głównego księgowego oraz innych pracowników nie były obciążone oprocentowaniem należnym PM w przypadku zawarcia stosownych umów pożyczek, które wyniosłoby 5% w skali roku. W wyniku powyższego działania, ZFŚS pozbawiony został m.in. dochodów z tytułu oprocentowania wypłat dokonanych na konto dyrektora w kwocie ogółem 17.125 zł, a także potencjalnych dochodów z tytułu oprocentowania środków na rachunku bankowym jakie mogło być naliczone przez bank, gdyby środki finansowe pozostały na tym rachunku.

Wypłaty uzupełniających pożyczek mieszkaniowych realizowane były wbrew zapisom „Regulaminu korzystania z Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych”, zw. dalej regulaminem ZFŚS, wprowadzonego przez dyrektora Zarządzeniem Nr 10/2012 z dnia 30.08.2012 r. (do 2012 r. obowiązywał regulamin wprowadzony przez dyrektora Zarządzeniem Nr 20 z dnia 03.12.2009 r.).Wg § 9 ust. 6 ust. 5 ww. regulaminu, przyznanie kolejnej pożyczki na cele mieszkaniowe mogło nastąpić dopiero po spłaceniu wcześniej udzielonej pożyczki (pkt 6 ppkt 1 regulaminu obowiązującego do 2012 r.). Powyższe pożyczki wypłacane były ponadto bezumownie, z pominięciem procedury opisanej w § 9 ust. 6 regulaminu ZFŚS, wg której podstawą uzyskania pożyczki jest złożenie stosownego wniosku wraz z uzasadnieniem popartym kalkulacją kosztów z podaniem kwoty końcowej inwestycji, decyzja przyznająca jest podstawą zawarcia umowy pożyczki wg obowiązującego wzoru, a uzyskanie pożyczki wymaga poręczenia dwóch pracowników zatrudnionych na czas nieokreślony, których dochód ze stosunku pracy jest wolny od zajęć egzekucyjnych (pkt 6 ppkt 3 regulaminu obowiązującego do 2012 r.).

Wg zapisów zakresu obowiązków głównego księgowego, pracownik zobowiązany był m.in. do prowadzenia rachunkowości jednostki i gospodarki finansowej zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami, a w tym do wykonywania dyspozycji środkami pieniężnymi zgodnie z przepisami oraz przestrzegania zasad rozliczeń pieniężnych. W wyjaśnieniach złożonych w sprawie podejmowanych od 2011 r. działań polegających przede wszystkim na:

• przekazywaniu na konta bankowe (swoje, dyrektora i innych pracowników PM) bezumownych i nieregulaminowych wypłat uzupełniających pożyczek mieszkaniowych,
• ewidencjonowania wypłat dokonanych na swoje konto (plus jedna wypłata dyrektora) w koszty ZFŚS, działając tym samym na szkodę PM,
• wyksięgowania swojego zadłużenia w koszty ZFŚS w celu oddłużenia swojej osoby, działając tym samym na szkodę PM,
• opisywania operacji finansowych niezgodnie z ich treścią ekonomiczną,

główny księgowy powołał się m.in. na osobistą sytuacją życiową i przyznał jednocześnie, że powyższe nieprawidłowości nie powinny mieć miejsca.

W opinii kontrolującego, powyższe nieprawidłowości miały miejsce m.in. w wyniku niestosowania lub nieefektywnego stosowania procedur oraz mechanizmów kontroli obowiązujących w jednostce, w tym:

1. Zlekceważenia przez dyrektora zapisów procedur, które wprowadził do stosowania (w tym regulaminu ZFŚS) i wykorzystania pełnionej funkcji dla własnych korzyści, co stało w sprzeczności z § 7 pkt 5 obowiązującego w PM „Kodeksu etyki”, wg którego pracownik PM nie wykorzystuje pozycji zawodowej dla własnych korzyści.
2. Niewykonywania wPM czynności kontrolnych wymienionych w obszarze kontrolnym „Gospodarowanie finansami i mieniem z uwzględnieniem ZFŚS” opracowanego w jednostce i zaakceptowanego przez dyrektora „Planu i harmonogramu kontroli zarządczej w Pałacu Młodzieży – Pomorskim Centrum Edukacji w Szczecinie”. Kontrola powinna obejmować zakres: prawidłowe planowanie (zabezpieczenie potrzeb w stosunku do możliwości finansowych), wydatkowanie środków zgodnie z planem finansowym, celowość, oszczędność i gospodarność. Osobami odpowiedzialnymi za ww. kontrolę był dyrektor i główny księgowy, osobami kontrolującymi winien być wicedyrektor, główny księgowy lub pracownik wyznaczony przez dyrektora, a częstotliwość kontroli wskazana została jako „Bieżąco” i „Wg potrzeb”. W ww. zakresie nie zostały jednak podjęte żadne czynności kontrolne.
3. Zaniechania przez dyrektora wykonania czynności kontrolnych także w zakresie prawidłowości gospodarki finansowej i prowadzenia dokumentacji, o czym stanowiły zapisy § 3 „Regulaminu kontroli wewnętrznej w Pałacu Młodzieży – Pomorskim Centrum Edukacji w Szczecinie” (zw. dalej regulaminem kontroli), wprowadzonego przez dyrektora Zarządzeniem nr 17/2010 z dnia 05.10.2010 r.
4. Łączenia w przypadku głównego księgowego czynności wykonawczych z czynnościami kontrolnymi, w tym sporządzanie planu finansowego ZFŚS i ewidencja operacji dotyczących ZFŚS, kontrola w zakresie prawidłowej gospodarki środkami ZFŚS oraz rozliczania funduszu i obsługi finansowej. W opinii kontrolującego, powyższe nie wypełniało wymogu dwustopniowości kontroli i tzw. „zasady dwóch par oczu” i związane było także z brakiem zapisów w obowiązującym regulaminie ZFŚS zobowiązujących komisję socjalną do sporządzania wykonania budżetu ZFŚS po zakończeniu każdego roku obrotowego i uzgodnieniu tego wykonania z ewidencją księgową w celu kontrolnego potwierdzenia decyzji wydanych przez komisję socjalną i zaakceptowanych przez przedstawiciela pracodawcy.
5. Niewykonywania lub wykonywania w niedostatecznym stopniu (np. wybiórczo) w toku realizacji dyspozycji płatniczych, czynności kontrolnych polegających na sprawdzeniu zgodności przygotowanego polecenia przelewu z dokumentem źródłowym (lista płac, faktura, umowa), stanowiącym podstawę dokonania tej płatności przed jego ostateczną autoryzacją Obowiązek powyższej kontroli wynikał pośrednio z karty wzorów podpisów złożonej w PKO Bank Polski SA, wg której autoryzacja dyrektora lub jednego z wicedyrektorów była wymagana przy każdej płatności.

W badanym okresie jednostka zobowiązana była ponadto do stosowania wskazań zawartych w Załączniku do Komunikatu Nr 23 Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie standardów kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych. Wg standardu kontroli zarządczej nr 14 zawartego w grupie C – Mechanizmy kontroli, wśród szczegółowych mechanizmów kontroli dotyczących operacji finansowych i gospodarczych wymienione zostało:

       a) rzetelne i pełne dokumentowanie i rejestrowanie operacji finansowych i gospodarczych,

b)  zatwierdzanie (autoryzacja) operacji finansowych przez kierownika jednostki lub osoby przez niego upoważnione,

c)  podział kluczowych obowiązków,

d)  weryfikacja operacji finansowych i gospodarczych przed i po realizacji.

W opinii kontrolującego, żaden z ww. szczegółowych mechanizmów kontroli nie był realizowany w PM prawidłowo.

Nie stwierdzono nieprawidłowości dotyczących spłaty pożyczek uzupełniających wypłaconych w 2011 r. nauczycielowi w kwocie 3.727 zł i wicedyrektorowi w kwocie 4.798 zł.

 2. Gospodarowanie ZFŚS w 2015 r.

Kontrolą objęto 100 % świadczeń i wypłat zrealizowanych z ZFŚS w 2015 r. w kwocie ogółem 172.248,28 zł, w tym:

• świadczenia urlopowe nauczycieli na kwotę ogółem 28.310,28 zł (64 wypłaty),
• dofinansowanie wypoczynku na kwotę ogółem 43.900 zł (75 wypłat),
• dofinansowanie wypoczynku dzieci na kwotę ogółem 1.405 zł (6 wypłat),
• zapomogi na kwotę ogółem 1.150 zł (2. zapomogi),
• świadczenia świąteczne na kwotę ogółem 49.780 zł (149 wypłat),
• zwrotne pożyczki mieszkaniowe na kwotę ogółem 20.000 zł (2. pożyczki).

Kontrolę przeprowadzono w zakresie terminowości przekazywania odpisów na konto ZFŚS, prawidłowości zapisów regulaminowych i ich zgodności z przepisami prawa materialnego, zgodności z zapisami regulaminowymi decyzji podjętych przez komisję socjalną i dyrektora, kompletności dokumentowania przyznawania świadczeń na etapie ich przyznawania i na etapie ich wypłaty oraz zgodności dokonanych wypłat z dokumentacją źródłową.

Kontroli poddano także prawidłowość naliczenia i terminowość przekazania zaliczek na podatek dochodowy od osób fizycznych w kwocie ogółem 11.842 zł oraz terminowość przekazania odpisów na ZFŚS w kwocie ogółem 136.594 zł.

Poza nieprawidłowościami dotyczącymi 2015 r. opisanymi w pkt 1 wystąpienia stwierdzono, że obowiązujący w jednostce regulamin ZFŚS nie zawierał wzorów druków stosowanych w PM (wnioski o świadczenia, umowa pożyczki). Wg stosowanego w PM wzoru „Wniosku o przyznanie świadczenia socjalnego z ZFŚS” dyrektor, jako przedstawiciel pracodawcy winien zawrzeć na dokumencie pisemną decyzję o przyznaniu świadczenia. Wnioski, na podstawie których przyznawane były w PM świadczenia nie zawierały pisemnego potwierdzenia decyzji dyrektora, która zamieszczana była jedynie na protokole z posiedzenia komisji socjalnej w postaci podpisu dyrektora pod klauzulą o treści „Zatwierdzam protokół do realizacji”. Powyższy sposób akceptacji nie wypełniał zapisów § 3 ust. 1 pkt 4 regulaminu ZFŚS, wg którego po zaopiniowaniu przez komisję, wniosek wraz z protokołem przedkładany jest pracodawcy do zatwierdzenia.

 Wg stosowanego w PM ww. wzoru wniosku, osoba uprawniona ubiegająca się o przyznanie określonego świadczenia zobowiązana była do pisemnego uzasadnienia ubiegania się o dany rodzaj świadczenia. W pozycji dotyczącej uzasadnienia wnioskodawcy wpisywali np. „Proszę o przyznanie ………. (tutaj podawano rodzaj świadczenia), co w opinii kontrolującego nie wypełniało wymogu uzasadnienia.

W pozostałym zakresie gospodarowanie ZFŚS było zgodne z zapisami obowiązującej w tym zakresie ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnychoraz regulaminu ZFŚS PM.

W przypadku wszystkich osób uprawnionych podatek dochodowy od osób fizycznych naliczony został poprawnie. W przypadku pracowników, na mocy art. 21 ust.1 pkt 67 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, uwzględniona została kwota wolna od opodatkowania w wysokości 380 zł. W przypadku seniorów wartość świadczeń otrzymanych przez te osoby od byłego pracodawcy nie przekroczyła w roku podatkowym 2015 kwoty 2.280 zł, tj. kwoty uprawniającej do zwolnienia z podatku na warunkach przewidzianych w art. 21 ust. 1 pkt 38 ww. ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych.

 III. Uwagi i zalecenia

Prezydent Miasta zalecił dyrektorowi PM:

1. Podjęcie działań w celu odzyskania od głównego księgowego kwoty 105.358,22 zł, wraz z naliczonymi odsetkami ustawowymi, stanowiącej saldo bezpodstawnych, nieudokumentowanych wypłat na dzień 30.09.2016 r.
2. Zwrócenie na konto ZFŚS PM kwoty zadłużenia dyrektora, która na dzień 30.09.2016 r. wyniosła 88.078 zł, wraz z naliczonymi za okres zadłużenia odsetkami ustawowymi (wynoszącymi na dzień 30.09.2016 r. 35.044,67 zł).
3. Wprowadzenie w PM skutecznych mechanizmów kontrolnych i ich stosowanie w celu wyeliminowania przypadków działania na szkodę jednostki, w tym bieżąca kontrola wykonania budżetu ZFŚS z decyzjami komisji socjalnej i dyrektora.
4. Rozdzielenie czynności wykonawczych od czynności kontrolnych oraz podział kluczowych obowiązków i stosowanie ww. podziału w praktyce.
5. Kontrolę dyspozycji płatniczych (przelewów bankowych) z dokumentem źródłowym przed i po ich realizacji.
6. Wprowadzenie do obowiązującego w PM regulaminu ZFŚS zapisów dotyczących obowiązujących druków i stosowanie ich w procesie przyznawania świadczeń i pożyczek, planowania budżetu ZFŚS i jego wykonania, a także osób odpowiedzialnych.