Kontrole przeprowadzone przez WKiAW w 2005 roku

        W dniach od 21 kwietnia do 5 maja 2005 r. Wydział Kontroli i Audytu Wewnętrznego Urzędu Miasta w Szczecinie przeprowadził kontrolę w Gimnazjum nr 15 w Szczecinie przy ul. Floriana Szarego 12 ( zw. dalej Gimnazjum), którą objęto zagadnienia dotyczące dostosowania systemu wewnętrznej kontroli finansowej do obowiązujących przepisów prawa i standardów kontroli finansowej oraz przestrzeganie ww. procedur pod kątem wstępnej oceny celowości zaciągania zobowiązań finansowych i dokonywania wydatków w 2004 r. (bez analizy wykonania budżetu Gimnazjum w 2004 r.).

        Opis stanu faktycznego stwierdzonego w toku kontroli ujęty został w protokole kontroli podpisanym w dniu 6 czerwca 2005 r. przez Dyrektora i Główną Księgową Gimnazjum.

        Ocena kontrolowanej działalności, wnioski i zalecenia pokontrolne zawarte zostały w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 15 czerwca 2005 r. skierowanym do Dyrektora Gimnazjum.

        Kontrola wykazała, że funkcjonujący w Gimnazjum system finansowo – księgowy nie był w pełni dostosowany do obowiązujących przepisów prawa ani standardów kontroli finansowej w jednostkach sektora finansów publicznych. Wprowadzone przez Dyrektora Gimnazjum z dniem 1 września 1999 r. instrukcja obiegu i kontroli dokumentów finansowo – księgowych, instrukcja inwentaryzacyjna, instrukcja kasowa oraz instrukcja kontroli i obiegu dokumentów likwidacji rzeczowych składników majątkowych i zbiorów bibliotecznych nie uwzględniały bowiem niektórych zmian przepisów prawa i ww. standardów – wprowadzonych po 1999 r. Dyrektor Gimnazjum nie opracował w ogóle procedur dotyczących badania i porównywania stanu faktycznego ze stanem wymaganym pobierania i gromadzenia środków publicznych, udzielania zamówień publicznych oraz zwrotu środków publicznych, co było niezgodne z przepisem art. 35 a ust.2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (jt. Dz. Z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.), zw. dalej uofp, wg którego kontrola finansowa powinna obejmować m.in. i te elementy. Do czasu zakończenia kontroli WKiAW, Dyrektor Gimnazjum nie wprowadził również - do ww. dokumentów - uregulowań wynikających ze Standardów kontroli finansowej (załącznik do komunikatu nr 1 MF z dnia 30 stycznia 2003 r.), pomimo że wg art. 35 a ust. 3 uofp, procedury kontroli finansowej ustala się biorąc pod uwagę standardy.
Ww. instrukcje nie były też dostosowane do aktualnej struktury organizacyjnej Gimnazjum. W instrukcji obiegu i kontroli dokumentów finansowo – księgowych Dyrektor Gimnazjum zapisał bowiem, że dowody księgowe: noty, rachunki, przelewy wystawiane są w dziale księgowości, a zatwierdzane przez Głównego Księgowego. Z uwzględnieniem zadań działu księgowości Dyrektor Gimnazjum ustalił także obieg dokumentów dla poleceń księgowania, miesięcznych rozliczeń i list płac, podczas gdy w Gimnazjum nie było w ogóle działu księgowości, a jedynie jednoosobowe stanowisko – głównego księgowego. W Instrukcji inwentaryzacyjnej Gimnazjum, Dyrektor Gimnazjum postanowił z kolei, że osobą odpowiedzialną za opiniowanie wniosków komisji inwentaryzacyjnej –  w przypadku uznania niedoborów za mieszczące się w granicach norm lub zawinione – jest radca prawny, pomimo że stanowiska takiego nie było w strukturze organizacyjnej Szkoły.

W złożonych wyjaśnieniach, Dyrektor Gimnazjum wskazał, że kontrola wewnętrzna odbywa się, - z uwagi na to, że Gimnazjum jest małą jednostką (12 oddziałów) - na poziomie sekretarz – główna księgowa – dyrektor szkoły, a kontrole operacji, które zostały już wykonane Dyrektor Gimnazjum przeprowadza wyrywkowo, ale nie za każdym razem.

        Kontrola wydatków Gimnazjum za 2004 r. (dwie faktury i trzy listy płac z §§ 4210, 4010) w łącznej wysokości 68.591,70 zł (6,69 % ogółu), wykazała jednak że nie przestrzegano niektórych ustalonych przez Dyrektor Gimnazjum Zarządzeniem nr 0-2/99
z dnia 1 września 1999 r. - zasad obiegu i kontroli dokumentów finansowych. Stwierdzono bowiem, że na dwóch fakturach VAT (1812/12 i 1136/12/04-J z dnia 22 grudnia 2004 r.), główna księgowa Gimnazjum dokonała opisu faktur, zarówno pod względem merytorycznym jak i rachunkowym, podczas gdy wg Instrukcji obiegu i kontroli dokumentów księgowych, opisu celu zakupu i miejsca przekazania zakupionego towaru powinien dokonać sekretarz szkoły. Pomimo, że przy dokonywaniu zakupu nie miały zastosowania przepisy o zamówieniach publicznych ww. faktury opatrzone były pieczątką wskazującą, iż zakupu dokonano w wyniku prowadzonego postępowania o zamówienie  publiczne w trybie z wolnej ręki, powołując się na ustawę z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych (Dz.U z 1994 r. Nr 76, poz.334), która utraciła moc obowiązywania w dniu 2 marca 2004 r. na rzecz przepisów Ustawy Prawo zamówień publicznych (Dz.U z 2004r., Nr 19, poz.177). Żadna spośród trzech objętych kontrolą list płac (nr 6, 23 i 6 z 1, 22 i 25 czerwca 2004 r.) nie zawierała z kolei sposobu ich ujęcia w księgach rachunkowych (dekretacji), ani daty sporządzenia, sprawdzenia i zatwierdzenia wydatku do realizacji, co naruszyło postanowienia art. 21 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76 poz. 694), zw. dalej uor, wg którego dowód księgowy powinien zawierać co najmniej ww. dane.

        W toku kontroli ustalono, że główną przyczyną ww. nieprawidłowości była nieznajomość części przepisów dotyczących finansów i rachunkowości przez główną księgową Gimnazjum. Kontrola wykazała bowiem, że nie znała ona ani nie stosowała niektórych uregulowań ustawy o finansach publicznych i ustawy o rachunkowości, dotyczących m.in. sposobu prowadzenia ksiąg rachunkowych i ewidencji księgowej, sposobu sporządzania zestawień obrotów i sald. Stwierdzono ponadto, że obowiązki
w zakresie prowadzenia gospodarki finansowej, Dyrektor Gimnazjum powierzył głównej księgowej Gimnazjum, pomimo że – wg stanu na dzień zakończenia kontroli – nie posiadała ona kwalifikacji wymaganych na tym stanowisku art. 35 ust. 2 pkt 4 uofp. Zaznaczyć należy jednak, że główna księgowa podjęła naukę w Policealnym Studium o kierunku rachunkowość, w związku z czym wymagane wykształcenie nabędzie w czerwcu 2005 r.

            Nieznajomość tych przepisów spowodowała ponadto, że obowiązująca
w Gimnazjum od dnia 1 września 1999 r. dokumentacja przyjętych zasad rachunkowości nie była aktualna. Nie opisano w niej bowiem metod wyceny aktywów i pasywów oraz ustalania wyniku finansowego, wykazu ksiąg rachunkowych ani przyjętych zasad klasyfikacji zdarzeń. W odniesieniu natomiast do programu komputerowego „Aga 2000 Kadry i Płace” – dokumentacja ta nie zawierała opisu systemu przetwarzania danych ani systemu służącego ochronie danych i ich zbiorów. Naruszyło to postanowienia art. 10 ust. 1 uor, wg którego jednostka powinna posiadać dokumentacje opisującą przyjęte przez nią zasady rachunkowości, zawierające m.in. ww. dane. Stwierdzono też, że nie uzupełniono (od 1999 r.) planu kont Gimnazjum o konta 011 (środki trwałe) i 225 (rozrachunki z budżetem), pomimo że były one ujęte – jako obligatoryjne - w załączniku nr 2 do rozporządzenia Min. Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetów (...) jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2003 r. Nr 153 poz. 1752), zw. dalej rozporządzeniem.

        Uwagi kontroli dotyczyły też sposobu prowadzenia ksiąg rachunkowych i ewidencji księgowej przez główną księgową Gimnazjum. Stwierdzono bowiem, że księga główna nie była oznaczona nazwą jednostki, rokiem obrotowym, okresem sprawozdawczym ani datą, co było niezgodne z przepisem art. 13 ust. 4 uor, wg którego księga główna powinna zawierać te oznaczenia. Wbrew przepisowi art.18 ust. 1 uor, w badanym okresie nie sporządzano także zestawień obrotów i sald  na koniec okresów sprawozdawczych. Zawyżono także koszty o kwotę 141,70 zł, ponieważ w rozksięgowaniu list płac za miesiąc czerwiec wykazano wynagrodzenie w wys. 63.816,72 zł, którego nie zmniejszono o kwotę wypłaconych świadczeń finansowanych z budżetu państwa w wys. 141,70 zł wobec czego w ewidencji księgowej na koncie 400 zaewidencjonowano poniesione koszty w wys.76.655,55 zł. Powyższe spowodowało, że ewidencja księgowa nie odzwierciedlała rzeczywistych wydatków, co uniemożliwiało uzyskanie wymaganego przepisem art. 24 ust. 2 uor, kryterium rzetelności ksiąg rachunkowych, poprzez zgodność ich zapisów ze stanem rzeczywistym, co miało także wpływ na sporządzone sprawozdanie budżetowe za miesiąc czerwiec.

        Nie prowadzono też ewidencji na kontach pozabilansowych 998 „Zaangażowanie wydatków budżetowych roku bieżącego” i 999 „Zaangażowanie wydatków budżetowych przyszłych lat”, mimo że w sprawozdaniu RB-28 S za 2004 r., wykazano wykonanie wydatków w tych paragrafach odpowiednio – 4010 i 4120. Kontrola wykazała ponadto, że ewidencję rozliczeń z tytułu wynagrodzeń główna księgowa prowadziła na koncie 229 „Pozostałe rozrachunki publicznoprawne”, podczas gdy wg Załącznika nr 2 do rozporządzenia, rozliczenia te powinna prowadzić na koncie 231 „Rozrachunki z tytułu wynagrodzeń”.

W toku kontroli stwierdzono też, że z opóźnieniem opłacono zaliczkę na podatek dochodowy oraz składki na ubezpieczenie społeczne za czerwiec 2004 r. Zaliczkę na podatek dochodowy w łącznej kwocie 4.436,97 zł główna księgowa wpłaciła na konto III Urzędu Skarbowego w Szczecinie dopiero w dniu 7 września 2004 r., co było niezgodne z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, wg którego należało to zrobić w terminie do dnia 20 miesiąca następującego po miesiącu, w którym pobrano zaliczki. Składki na ubezpieczenie społeczne w łącznej wysokości 27.165 zł przekazano natomiast na konto ZUS O/Szczecin w dniu 30 sierpnia 2004 r., mimo że przepis art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych stanowi, że powinny być opłacone – za dany miesiąc – nie później niż do piątego dnia następnego miesiąca.

            W toku kontroli ustalono, że Dyrektora Gimnazjum wywiązał się z obowiązku sporządzania i przesyłania kwartalnych informacji do Wydziału Oświaty i Kultury Fizycznej dotyczących transakcji podejrzanych, wynikającego z pisma Dyrektor Wydziału Oświaty i Kultury Fizycznej w związku z wprowadzonym Zarządzeniem Nr 149/03 Prezydenta Miasta Szczecina w sprawie wprowadzenia „Instrukcji postępowania w sprawie przeciwdziałania wprowadzaniu do obrotu finansowego wartości majątkowych pochodzących z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł oraz przeciwdziałaniu finansowania terroryzmu”, wg których w Gimnazjum nie wystąpiły żadne transakcje finansowe, które nosiłyby znamiona transakcji podejrzanych.

 

W związku z ww. uchybieniami Prezydent Miasta Szczecin zalecił Dyrektorowi Gimnazjum, aby:

1.      Uzupełnił dokumentację Gimnazjum dotyczącą procedur kontroli finansowej i zasad prowadzonej rachunkowości o obowiązujące przepisy prawa i standardy kontroli finansowej MF z uwzględnieniem wielkości i struktury organizacyjnej Gimnazjum oraz obowiązków i uprawnień głównego księgowego wynikających z przepisów art. 35 ust. 3-7 uofp (pomocne mogą być wytyczne do samooceny kontroli finansowej w jsfp ze strony www.mf.gov.pl/ koordynacja kontroli finansowej i audytu wewnętrznego/inne dokumenty)

2.      Dopilnował, aby główna księgowa Gimnazjum uzupełniła wymagane prawem wykształcenie,

3.      Rozważył możliwość zapewnienia głównej księgowej okresowych szkoleń z zakresu finansów i księgowości,

4.      Nałożył na główną księgową (np. poprzez umieszczenie takiego zapisu w zakresie czynności) obowiązek analizy przepisów dotyczących rachunkowości jednostki budżetowej oraz inicjowanie zmian w dokumentacji dotyczącej procedur kontroli i systemu rachunkowości Gimnazjum,

5.      Wyegzekwował od głównej księgowej usunięcie uchybień wskazanych w wystąpieniu oraz uporządkowanie ksiąg, ewidencji i dokumentacji księgowej zgodnie z obowiązującymi przepisami,

6.      Prowadził i dokumentował (zgodnie z Wytycznymi do samooceny kontroli finansowej MF):

a)     okresowe przeglądy przestrzegania przez pracowników Gimnazjum ustalonych przez Pana procedur kontroli finansowej (kontrola ex – post),

b)     ścisły nadzór procesów, w których ze względu na wielkość Gimnazjum nie jest możliwe pełne wprowadzenie podziału obowiązków (np. z uwagi na brak działu księgowości),

c)       lub wprowadził (zapisał) i stosował inne mechanizmy kontroli finansowej zabezpieczające przed ryzykiem nadużyć – np. rotację pracowników, zapewnienie corocznego korzystania z urlopu przez pracowników, ograniczone delegowanie uprawnień do zatwierdzania operacji itp. (zwłaszcza w gospodarce kasowej Gimnazjum).