Kontrole przeprowadzone przez WKiAW w 2013 roku

Kontrola w Wydziale Urbanistyki i Administracji Budowlanej (zwanym dalej  WUiAB) oraz w Zarządzie Dróg i Transportu Miejskiego z siedzibą w Szczecinie przy ul. S. Klonowica 5 (zwanym dalej ZDiTM) w zakresie prawidłowości postępowania zatwierdzającego projekt i wydającego decyzję zezwalającą  na budowę obiektu handlowego w ciągu al. Wyzwolenia oraz wydania decyzji  zezwalającej  na zajęcie pasa drogowego pod ww. obiektem.

Kontrola pozytywnie,  mimo stwierdzonych  uchybień formalnych polegających na naruszeniu niektórych przepisów ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) zw. dalej k.p.a., oceniła prawidłowość postępowań administracyjnych prowadzonych przez WUiAB w ww. zakresie (ocena pozytywna z uchybieniami). Postępowanie ZDiTM charakteryzowało się natomiast większą skalą nieprawidłowości przejawiającą się m.in. w zmianie decyzji lokalizacyjnej z negatywnej na pozytywną, pomimo braku dowodów świadczących o przeprowadzeniu merytorycznej analizy  zasadności odwołania oraz naruszeniach niektórych przepisów k.p.a. (ocena pozytywna z nieprawidłowościami).

Tytułem wstępu wskazać należy, że wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ma charakter uznaniowy, co oznacza,
że realizację wniosku strony w tym zakresie (udzielenie zezwolenia lub jego odmowa) pozostawiono do swobodnego uznania ustawowo upoważnionego do załatwiania tego typu spraw organu. W sprawie objętej kontrolą organem wyłącznie właściwym pozostawał ZDiTM jako zarząd drogi w rozumieniu art. 21 ustawy z dnia 21.03.1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 2086) zw. dalej u.d.p., który – z chwilą powołania na mocy uchwały Rady Miasta – przejął w całości kompetencje w tym zakresie od zarządcy drogi tj. Prezydenta Miasta Szczecin. Przyznana organowi swoboda w rozstrzyganiu nie oznacza jednak upoważnienia do działania dowolnego. Podejmując decyzję zarząd drogi ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela i pozytywnego załatwienia sprawy chyba, że sprzeciwiają się temu konkretne racje interesu społecznego. Powyższa uznaniowość organu determinowała jednak zakres kontroli, gdyż jej przedmiotem nie mogło być badanie celowości wydania decyzji i podjętego rozstrzygnięcia w sprawie (uwzględniającego wniosek strony), a jedynie ustalenie czy podjęcie przez zarząd drogi decyzji uznaniowej poprzedzone zostało szczegółowym ustaleniem stanu faktycznego sprawy uwzględniającym zarówno wskazany interes społeczny jak i słuszny interes obywatela (art. 7 k.p.a.) oraz czy w sposób wyczerpujący utrwalono w aktach sprawy poczynione ustalenia.

Postępowanie ZDiTM  dotyczące wyrażenia zgody na lokalizację obiektu niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego tj. tymczasowego obiektu handlowo-gastronomicznego w pasie drogowym al. Wyzwolenia (nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów jako dz. nr geodezyjny 13/3 z obrębu 1031 w Szczecinie)  zostało zakończone wydaniem pozytywnej decyzji lokalizacyjnej z dnia 29.06.2009 r. znak: IRD.MG.7024.2387/09. Było to trzecie rozstrzygnięcie ZDiTM w przedmiotowym postępowaniu, który poprzednio dwukrotnie odmawiał zgody na lokalizację  przedmiotowej inwestycji  (decyzje: z dnia 23.12.2008 r. znak: IRD.KKK.7024.4725.08 oraz z dnia: 01.06.2009 r. znak: IRD.SK.7024.1973.09, w obu przypadkach wnioskodawczyni wniosła odwołanie).

W toku kontroli ustalono, iż decyzja pozytywna została wydana przez organ w trybie art. 132 k.p.a. – na skutek odwołania wniesionego przez wnioskodawczynię w dniu 23.06.2009 r. Zmiana stanowiska organu nastąpiła na pisemne polecenie służbowe przygotowania decyzji pozytywnej wydane przez ówczesnego Dyrektora ZDiTM pracownikom Działu Inżynierii Ruchu
i Dokumentacji. Obowiązek podporządkowania się poleceniu  zwierzchnika został  wyrażony w art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21.11.2008 r.  pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2008 r. Nr 223, poz. 1458 ze zm.) według którego do obowiązków pracownika samorządowego należy sumienne i staranne wykonywanie poleceń przełożonego. Ustawowe rozwiązania dotyczące wskazanego obowiązku należy również rozpatrywać w kontekście przepisów prawa pracy, zwłaszcza art. 100 § 1 ustawy z dnia 26.06.1974 r. kodeks pracy (j.t. Dz. U. z 1998 Nr 21, poz. 94 ze zm.) według którego pracownik jest obowiązany stosować się do poleceń przełożonych, które dotyczą pracy, jeżeli nie są one sprzeczne z przepisami prawa lub umową o pracę. Z uwagi na zmiany kadrowe na stanowisku Dyrektora czynności kontrolne nie doprowadziły do ustalenia motywów przemawiających za ww. zmianą decyzji. Podkreślenia wymaga jednak, iż poprzednie negatywne rozstrzygnięcie z dnia 01.06.2009 r. znak: IRD.SK.7024.1973.09 zawierało obszerne uzasadnienie, w którym wskazano m.in. że przedmiotowa lokalizacja obiektu:

• jest niezgodna z art. 39 ust. 1 u.d.p.,
• nie stanowi „szczególnie uzasadnionego przypadku” w rozumieniu art. 39 ust.3 u.d.p.,
• znajduje się w miejscu stanowiącym dojście do uliczki pieszo-jezdnej oraz biurowca Pazim, lokali usługowych, handlowych oraz użyteczności publicznej, 
• doprowadzi do zwężenia chodnika powodującego utrudnienia w ruchu,
• jest niezgodna z zasadą wyrażoną w art. 4 pkt 1 u.d.p.  w myśl której w obszarze pasa drogowego mogą znajdować się tylko obiekty i urządzenia służące drodze oraz odbywającemu się na niej ruchowi,
• jest niefortunna z uwagi na fakt, że obręb placu Rodła jest jedną z głównych przestrzeni publicznych kreujących markę
  i wizerunek miasta – licznie odwiedzany przez turystów jak i mieszkańców.

Na uwagę zasługuje fakt, iż polecenia służbowe wydane zostały w dniach 23-24.06.2009 r., a więc w dniu wpływu odwołania do ZDiTM oraz w dniu następnym, a samo uzasadnienie decyzji pozytywnej nie zawiera argumentów przemawiających za zmianą decyzji poza lakonicznym stwierdzeniem, iż  organ uznał, że odwołanie zasługuje na uwzględnienie w całości. Dokumentacja sprawy nie zawiera również żadnych dowodów świadczących o dokonaniu analizy zasadności wniesionego odwołania przez Dyrektora ZDiTM oraz pracowników merytorycznych. Zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organu administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle tego samego stanu faktycznego, bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany narusza w ocenie kontroli zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażoną
w art. 8 k.p.a.

Przesłanki dopuszczalności samokontroli decyzji zostały wyrażone m.in. w  uzasadnieniu wyrokuNaczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2011 r. I OSK 1064/11 (LEX nr 1131466), w którym wskazano, że tylko prawidłowe ustalenia organu I instancji przedstawione w uzasadnieniu decyzji podjętej na podstawie art. 132 § 1 k.p.a. czynić mogą usprawiedliwionym dokonanie samokontroli przez organ I instancji. Z kolei w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 czerwca 2009 r. sygn. II SA/Ol 398/09 (LEX nr 564621) wskazano, że zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 132 § 1 k.p.a., z uzasadnienia decyzji wydanej w trybie art. 132 k.p.a musi w szczególności wynikać treść
i zakres zawartych w odwołaniu żądań oraz treść zarzutów postawionych decyzji organu pierwszej instancji. Skoro bowiem tylko uwzględnienie w całości odwołania uprawnia organ pierwszej instancji do wydania nowej decyzji na podstawie art. 132 § 1 k.p.a., to organ ten musi wykazać, że przesłanka ta została spełniona w danej sprawie. Ogólnikowe stwierdzenie, że organ administracji uznaje argumentację odwołania, narusza powołane wyżej przepisy, a ponadto nie pozwala na ocenę legalności tej decyzji
w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

W toku kontroli ustalono ponadto, że ZDiTM w trakcie postępowania o ustalenie warunków zabudowy prowadzonego przez WUiAB pismem z dnia 07.04.2008 r. zaopiniował inwestycję pozytywnie, podczas gdy w piśmie ZDiTM z dnia 24.10.2006 r. znak IRD.KK.0607/3560/06 dot. budowy innego obiektu - kiosku w pasie drogowym al. Wyzwolenia w granicach działki nr 13/3
z obrębu 1031 w Szczecinie, odmówiono uzgodnienia projektowanej inwestycji. Z uwagi na zmiany kadrowe w ZDiTM (zmiana na stanowisku pracownika merytorycznego oraz Kierownika Działu Inżynierii Ruchu i Dokumentacji) w toku kontroli nie wyjaśniono, dlaczego jedna z podobnych inwestycji zlokalizowanych na tej samej działce została zaopiniowana pozytywnie, a druga negatywnie.  Podkreślenia wymaga jednak fakt, że obie wskazane inwestycje dotyczyły podobnych tymczasowych obiektów budowlanych oraz tej samej działki.

Kontrola postępowania dot. wydania przez ZDiTM decyzji w przedmiocie wyrażenia zgody na lokalizację obiektu związanego
z potrzebami ruchu drogowego ujawniła ponadto następujące uchybienia formalne pozostające bez wpływu na treść ostatecznego rozstrzygnięcia.

ZDiTM wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia wniosku z dnia 29.09.2008r. dopiero w dniu 04.11.2008 r. (pismo znak: IRD.KKK.7024.4099.08), tj. po upływie 36 dni, czym naruszono art. 35 § 3 k.p.a. według którego załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca. Kontrola ustaliła również, że w trakcie postępowania zmierzającego do wydania decyzji nie poinformowano wnioskodawcy – pomimo upływu terminu do wydania rozstrzygnięcia - o przyczynach zwłoki i nowym terminie załatwienia sprawy, przez co naruszono przepis art. 36 k.p.a. nakładający na organ taki obowiązek.

Przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej z dnia 23.12.2008 r. znak IRD.KKK.7024.4725.08 nie zgromadzono dowodów na okoliczności: lokalizacji obiektu w pasie drogowym (brak czytelnej mapy), badania potoków pasażerskich wsiadających
i wysiadających z komunikacji miejskiej oraz ograniczenia przestrzeni dla ruchu pieszych do 1 m na skutek zlokalizowania obiektu w miejscu wskazanym przez wnioskodawczynię, podczas gdy w uzasadnieniu decyzji powołano się na te dowody. Pominięcie zamieszczenia ww. dowodów w aktach sprawy uniemożliwiło stronie zaznajomienie się z nimi w trakcie zapoznawania się
z dokumentami co naruszyło art. 10 § 1 k.p.a. według którego organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Nie wyjaśniono ponadto wnioskodawczyni pojęcia ciągu pieszego i nie odniesiono tego pojęcia do miejsca, w którym miał zostać zlokalizowany obiekt, czym naruszono art. 9 k.p.a. według którego organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

Osobą prowadzącą sprawę  w okresie,  w którym naruszono wskazane wyżej przepisy k.p.a. i wobec której zostały wciągnięte konsekwencje służbowe z tytułu powyższych uchybień był pracownik zatrudniony wówczas w Dziale Inżynierii Ruchu
i Dokumentacji ZDiTM. Funkcję kierownika Działu Inżynierii Ruchu i Dokumentacji ZDiTM pełniły w okresie  od dnia 24.04.2008 r. do 31.05.2009 r. oraz od  dnia 16.07.2009 r. do dnia zakończenia kontroli dwie różne osoby. W czerwcu i pierwszej połowie lipca 2009 r. stanowisko kierownika Działu Inżynierii Ruchu i Dokumentacji ZDiTM nie było obsadzone.

W postępowaniu prowadzącym do wydania decyzji  w sprawie zajęcia pasa drogowego (wymiarowej) nie stwierdzono nieprawidłowości. Projekt przedmiotowej decyzji został sporządzony przez pracownika Działu Gospodarczego Wykorzystania Pasa Drogowego ZDiTM.

Kontrola prawidłowości postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy prowadzonego przez WUiAB wykazała jedynie uchybienia formalne polegające na naruszeniu przepisów k.p.a. oraz u.d.p.

W toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na lokalizacji tymczasowego obiektu budowlanego – handlowego położonego przy ulicy Wyzwolenia organ administracji architektoniczno-budowlanej dokonał analizy zgodności planowanego zamierzenia z u.d.p. czym naruszono art. 39 ust. 3 ww. ustawy, według którego podmiotem władnym do dokonania takiej oceny jest zarządca drogi. Przyczyną naruszenia było uznanie art. 39 ust. 3  u.d.p. za przepis odrębny
w rozumieniu art. 56 i 64 ustawy z dnia 27.03.2003 o planowaniu i zagospodarowaniu  przestrzennym(j. t. Dz. U. z 2012, poz. 647)Podkreślić należy,  iż działanie WUiAB doprowadziło do sytuacji, w której  w tej samej sprawie dwa podmioty niezależnie od siebie badały zgodność zamierzenia ze wskazanym przepisem, co stoi w sprzeczności z wyrażoną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości i prostoty postępowania nakazującą organom administracji publicznej działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy.

WUiAB przed wydaniem decyzji o odmowie zmiany decyzji o warunkach zabudowy z dnia 19.10.2009 r. znak: WUiAB.V/RJ/7331/ 444/09 nie umożliwił stronie wypowiedzenia się co do zgłoszonych żądań. Działaniem tym naruszono ww. 10 § 1 k.p.a.

Decyzje:o odmowie ustalenia warunków zabudowy z dnia 29.05.2008 r. oraz  o warunkach zabudowy z dnia 17.09.2008 r.
(nr 561/08) nie zawierały oznaczenia organu (Prezydent Miasta Szczecin), który je wydał, tym samym naruszono art. 107 § 1 k.p.a. według którego decyzja powinna zawierać m.in. oznaczenie ww. podmiotu. Oba wskazane dokumenty zawierały natomiast oznaczenie aparatu pomocniczego organu administracji (Urząd Miasta Szczecin) oraz zostały podpisane i opieczętowane przez osobę upoważnioną przez Prezydenta Miasta Szczecin. Przyczyną ww.  naruszenia był fakt, iż WUiAB w czasie wydawania przedmiotowych decyzji nie posiadał pieczątki z nazwą organu, w związku z czym decyzje administracyjne były opatrywane pieczęcią Urzędu Miasta.

Nie stwierdzono uchybień ani nieprawidłowości w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy w zakresie stosowania pozostałych przepisów k.p.a. oraz przepisów szczególnych. Osobą prowadzącą ww. postępowanie była pracownik Referatu ds. Architektury i Urbanistyki Prawobrzeże/Śródmieście WUiAB.

Kontrola prawidłowości postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę wykazała, że procedura została przeprowadzona zgodnie z przepisami k.p.a. oraz ustawy  z dnia 7 lipca 1994 r.  Prawo budowlane  (j. t. Dz. U. z 2010 r. Nr 234, poz. 1623 ze zm.) zwanej dalej p.b.

Ustalono, że zarówno w toku postępowania o wydanie warunków zabudowy jak i postępowania o wydanie pozwolenia na budowę przymiotu strony nie przyznano spółce - użytkownikowi wieczystemu działki nr 21 z obrębu 1031 (działki sąsiadującej bezpośrednio z działką objętą procedurą wydania ww. decyzji). Z wyjaśnień Dyrektora WUiAB z dnia 8 stycznia 2013 r. i 1 marca 2013 r. wynika m.in., że w przypadku postępowania o wydanie warunków zabudowy organ nie znalazł podstaw w postaci „przepisu prawa materialnego, który – zgodnie z art. 28 k.p.a. – wskazywałby, że postępowanie dot. interesu prawnego lub obowiązku spółki”. Z kolei w trakcie prowadzonego postępowania o wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji organ przyjął, że działka nr 21 z obrębu 1031 nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2
w zw. z art. 3 pkt 20 p.b. W piśmie spółki z dnia 20.12.2012 r. wskazano, że obecna lokalizacja obiektu negatywnie wpływa m.in. na sposób korzystania z sąsiedniej nieruchomości ograniczając dojście do kompleksu budynków usytuowanych na działce nr 21 z obrębu 1031. Z twierdzeń spółki wynika, że uprawnienia swe do bycia stroną postępowania wywodzi z przepisów cywilnego prawa materialnego przewidujących uprawnienie do ochrony przed immisjami ze strony nieruchomości sąsiednich (art. 144 ustawy z dnia 23.04.1964 r.  kodeks cywilny  Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.). Zwrócić należy uwagę na niejednoznaczność linii orzeczniczej WSA oraz NSA w kwestii przyznania atrybutu strony postępowania administracyjnego podmiotowi wywodzącemu swe uprawnienia do bycia stroną z przepisów cywilnego prawa materialnego (np. wyrok WSA w W-wie z dnia 1.12.2011 r. i WSA w Gliwicach z dnia 2.12.2010 r., a także wyroki NSA z dnia 8.3.2005 r. i 28.04.2009 r.). Kwestia legalności działań organu
w zakresie nieprzyznania spółce uprawnienia strony rozstrzygnięta zostanie w postępowaniu nadzwyczajnym w przedmiocie wznowienia postępowania o ustalenie warunków zabudowy oraz o wydanie pozwolenia na budowę (wniosek spółki z dnia 26.02.2013 r.).

Przedstawiając powyższe oceny i uwagi, stosownie do § 37 ust. 3 Załącznika Nr 2 do Zarządzenia w sprawie kontroli Prezydent Miasta Szczecin zalecił:

1. Dyrektorowi WUiAB wprowadzenie mechanizmów kontroli zarządczej zapewniających przestrzeganie przepisów k.p.a.,
   w tym w szczególności w zakresie:
   • przestrzegania zasady szybkości i prostoty postępowania poprzez przestrzeganie podziału kompetencji miedzy WUiAB i ZDiTM,
   • każdorazowego zamieszczania niezbędnych elementów w treści decyzji administracyjnych,
   • zapewniania stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia im wypowiedzenie się co do zgłoszonych żądań.
2. Dyrektorowi ZDiTM: wprowadzenie mechanizmów kontroli zarządczej zapewniających przestrzeganie przepisów k.p.a.
   w tym w szczególności w zakresie:
   1. szczegółowego uzasadniania decyzji administracyjnych wydawanych w trybie art. 132 k.p.a.,
   2. przestrzegania terminów załatwienia spraw oraz zawiadamiania stron postępowania, o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w przepisach, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy,
   3. należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz zamieszczania w aktach wszystkich dowodów na których oparto wydaną decyzję.