Kontrole przeprowadzone przez WKiAW w 2023 roku

Wydział Kontroli i Audytu Wewnętrznego UM Szczecin (zw. dalej WKiAW) w okresie od 10.10.2023 r. do 29.11.2021 r. przeprowadził kontrolę w Zespole Żłobków Miejskich w Szczecinie w zakresie rekrutacji dzieci do żłobków wchodzących w skład Zespołu Żłobków Miejskich w Szczecinie.

Opis stanu faktycznego stwierdzonego w toku kontroli został ujęty w protokole kontroli podpisanym w dniu 30.11.2023 r. Ocena kontrolowanej działalności, wnioski i zalecenia pokontrolne zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 19.12.2023 r.

I.Ocena ogólna kontrolowanej działalności

W wyniku kontroli przeprowadzonej w Zespole Żłobków Miejskich w Szczecinie (zw. dalej ZŻM) w zakresie rekrutacji dzieci do żłobków wchodzących w skład Zespołu Żłobków Miejskich w Szczecinie stwierdzono m.in., że: 

• nie zachowano listy kandydatów oczekujących, która była podstawą do ustalenia listy dzieci przyjętych, ze wskazaniem miejsc poszczególnych kandydatów na liście oczekujących, aktualnej na dzień posiedzenia komisji rekrutacyjnych w poszczególnych żłobkach,
• brak było jednoznacznych i konkretnych reguł dotyczących przyjmowania poza kolejnością kandydatów uprzywilejowanych,
• brak było jednoznacznego oświadczenia o wielodzietności kandydata w formularzu wniosku o przyjęcie do żłobka,
• nie określono w jednoznaczny sposób trybu powoływania, zakresu obowiązków i zadań powierzonych poszczególnym członkom komisji rekrutacyjnych działających przy żłobkach, a także okresu, na jaki członkowie mieli zostać wybrani,
• składano oświadczeia potwierdzające okoliczności warunkujące przyjęcie dziecka do żłobka, w tym z pierwszeństwem, już po przyjęciu dziecka do żłobka.

 II.Oceny cząstkowe

Uchwałą nr XIII/301/15 Rady Miasta Szczecin z dnia 17 listopada 2015 r. w sprawie zmian w organizacji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 prowadzonej przez jednostkę organizacyjną Gminy Miasto Szczecin [zmieniona uchwałami: uchwałą nr XXIII/555/16z dnia 18 października 2016 r., uchwałą nr XXXII/869/17z dnia 5 lipca 2017 r., uchwałą nr XXXIII/897/17z dnia 12 września 2017 r., uchwałą nr XXXVI/1073/17z dnia 19 grudnia 2017 r., uchwałą nr IX/262/19z dnia 5 lipca 2019 r., uchwałą nr XI/343/19z dnia 22 października 2019 r., uchwałą nr XII/448/19z dnia 26 listopada 2019 r., uchwałą nr XIV/486/20z dnia 28 stycznia 2020 r., uchwałą nr XXX/862/21 z dnia 29 czerwca 2021 r., uchwałą nr XXXI/906/21 z dnia 7 września 2021 r., uchwałą nr XXXVIII/1047/22 z dnia 22 marca 2022 r., uchwałą nr XLVIII/1326/23 z dnia 28 marca 2023 r., uchwałą nr LI/1390/23 z dnia 20 czerwca 2023 r.]Rada Miasta Szczecin utworzyła Zespół Żłobków Miejskich w Szczecinie i nadała mu Statut [w brzmieniu: Załącznik nr 1 do uchwały nr XLVIII/1326/23 Rady Miasta Szczecin z dnia 28 marca 2023 r. zmieniającej uchwałę w sprawie zmian w organizacji opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 prowadzonej przez jednostkę organizacyjną Gminy Miasto Szczecin] (zw. dalej Statutem ZŻM).

Na podstawie art. 11 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 [Dz.U. z 2023 poz. 204](zw. dalej ustawą o opiece nad dziećmi do lat 3), podmiot, który utworzył żłobek ustala statut żłobka określając w szczególności warunki przyjmowania dzieci, z uwzględnieniem preferencji dla rodzin wielodzietnych i dzieci niepełnosprawnych.

W § 6 Statutu ZŻM zostały określone warunki przyjmowania dzieci do żłobków i klubów dziecięcych. Rekrutację przeprowadza ZŻM, ma ona charakter ciągły, co oznacza, że składanie wniosków o przyjęcie do żłobka odbywa się przez cały rok. O otrzymaniu miejsca w żłobku decyduje kolejność wpływu wniosków oraz wolne miejsca w danej grupie wiekowej. Szczegółowe zasady przyjmowania dzieci do żłobków określa Regulamin rekrutacji nadawany przez Dyrektora ZŻM [Zarządzenie nr 24/2022 Dyrektora ZŻM z dnia 22 grudnia 2022 r.], zw. dalej Regulaminem rekrutacji.

 1. Czynności postępowania rekrutacyjnego

Kontroli zostało poddanych 125 wniosków o przyjęcie do żłobka z trzech różnych żłobków wchodzących w skład ZŻM.

Jednym z podstawowych i koniecznych kryteriów warunkujących przyjęcie, obowiązujących wszystkich kandydatów do żłobka na podstawie Regulaminu rekrutacji była kolejność na liście oczekujących.

W Statucie ZŻM oraz w Regulaminie rekrutacji nie zostało określone w jaki sposób przyznawane jest miejsce na liście oczekujących poszczególnym kandydatom.

We wszystkich 125 poddanych kontroli przypadkach brak było informacji odnośnie tego, jakie miejsce na liście oczekujących miał kandydat na dzień podjęcia przez komisję rekrutacyjną żłobka decyzji o jego przyjęciu. Tym samym w żadnym z poddanych kontroli przypadków nie sposób było ustalić czy zostało spełnione kryterium przyjęcia do żłobka ze względu na adekwatne miejsce na liście oczekujących.

W toku kontroli Dyrektor ZŻM wskazała, że lista kandydatów oczekujących na przyjęcie do żłobka, która była podstawą do ustalenia listy dzieci przyjętych, nie została wygenerowana z systemu informatycznego obsługującego proces rekrutacji, jednakże została sporządzona w formie pisemnej przez dyrektorów poszczególnych żłobków i przekazana Dyrektorowi ZŻM. Niemniej ze sporządzonych ww. list dla poszczególnych żłobków w żaden sposób nie wynikało jakie miejsce mieli przyjęci kandydaci w momencie obradowania komisji rekrutacyjnej. Tym samym w ocenie kontroli brak było podstaw do uznania, że dzieci które zostały przyjęte do żłobków faktycznie spełniały określone w § 5 ust. 1 lit. a Regulaminu rekrutacji kryterium obowiązujące wszystkich przystępujących do rekrutacji kandydatów.

Obowiązujące przepisy nie nakładały wprost obowiązku generowania i przechowywania takiej listy, jednakże w ocenie kontroli dla zachowania transparentności przebiegu procesu rekrutacji oraz wykazania, że przyjęci kandydaci spełniali obowiązkowe kryteria, zachowanie takiego dokumentu było konieczne i niezbędne.

Kontrola wykazała, że co najmniej w 10 przypadkach do żłobka nie zostało przyjęte dziecko, co do którego w porównaniu z innym kandydatem (urodzonym w tym samym miesiącu, nie korzystającym z pierwszeństwa w przyjęciu) został złożony wniosek o przyjęcie w tym sam czasie lub wcześniej. Brak jednoznacznego wskazania, jaką pozycję na liście oczekujących miały poszczególne dzieci uniemożliwiał sprawdzenie, czy dzieci, które zostały przyjęte do żłobka faktycznie miały pozycję wyższą na liście oczekujących w stosunku do tych dzieci, które nie zostały przyjęte.

Co do kandydatów oczekujących (znajdujących się na liście oczekujących aktualnej na dzień rozpoczęcia kontroli), na pytanie jakie miejsce na liście oczekujących kandydat miał w momencie obradowania komisji rekrutacyjnej i dlaczego nie został przyjęty, dyrektorzy żłobków poddanych kontroli odpowiadali, że nie było możliwości sprawdzenia jakie miejsce kandydat miał wówczas na liście.

W ocenie kontroli niezachowanie listy kandydatów oczekujących, która była podstawą do ustalenia listy dzieci przyjętych uniemożliwiało uznanie, że rekrutacja do żłobków przebiegła zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Zgodnie ze Statutem ZŻM to na Dyrektorze ZŻM spoczywał obowiązek realizacji zadań statutowych, do których należało przeprowadzenie procesu rekrutacji do żłobków.

2. Regulacje dotyczące postępowania rekrutacyjnego

Na gruncie ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 statut żłobka powinien określać w szczególności warunki przyjmowania dzieci z uwzględnieniem preferencji dla rodzin wielodzietnych i dzieci niepełnosprawnych. W Statucie ZŻM określono, że pierwszeństwo w otrzymaniu miejsca w żłobku mają dzieci z rodzin wielodzietnych i dzieci z niepełnosprawnością. W Regulaminie rekrutacji w § 5 ust. 2 zostało wskazane, że poza kolejnością mogą zostać przyjęte dzieci, które spełniały kryterium wychowywania się w rodzinie wielodzietnej lub dzieci z niepełnosprawnością. Jednocześnie w żadnym w ww. aktów nie określono warunków i zasad przyjmowania do żłobka dzieci spełniających kryteria wskazujące na uprzywilejowanie w naborze.

Brak określenia jednoznacznych i jasnych reguł dotyczących przyjmowania poza kolejnością kandydatów uprzywilejowanych powodował, że w każdym ze żłobków wchodzących w skład ZŻM w inny sposób uwzględniano pierwszeństwo takich kandydatów. W jednych przypadkach dzieci z rodzin wielodzietnych były przyjmowane do żłobka niemalże bezpośrednio po złożeniu przez rodziców wniosku o przyjęcie, co odbywało się z pominięciem kandydatów nieuprzywilejowanych, którzy złożyli wniosek w stosownym terminie i oczekiwali w kolejce. W innych przypadkach natomiast wielodzietność kandydatów nie była brana pod uwagę i kandydaci, którzy powinni korzystać z pierwszeństwa przyjęcia do żłobka, nie zostali do niego przyjęci.

Brak jednoznacznych i konkretnych reguł w powyższym zakresie, w przypadkach spełniania przez dzieci tych samych kryteriów, prowadził do niejednakowego traktowania kandydatów w procesie rekrutacji.

Warunki przyjmowania dzieci do żłobka i klubu dziecięcego to określenie nie tylko technicznych zasad prowadzenia postępowania rekrutacyjnego, ale również reguł przyjmowania dzieci, w tym pierwszeństwa w zakresie przyjęcia z jednoczesnym wyznaczeniem kryteriów uprawniających do takiego pierwszeństwa. [A. Olszewski, Ustawa o opiece nad dziećmi w wieku do lat trzech. Komentarz, WKP 2019]

W doktrynie przyjmuje się, że wzakresie określenia warunków przyjmowania dzieci, statut placówki jest jedynym dokumentem, w którym zagadnienia takie mogą być regulowane. Za niedopuszczalne należałoby uznać zawieranie tego rodzaju regulacji, w tym w szczególności w zakresie wykraczającym poza ramy wyznaczone przez statut, w aktach wewnętrznych w postaci np. regulaminów gminnych jednostek organizacyjnych czy też zarządzeń dyrektorów takich placówek podległych władzom lokalnym. [A. Olszewski, Ustawa o opiece nad dziećmi w wieku do lat trzech. Komentarz, WKP 2019].

Biorąc pod uwagę powyższe należy uznać, że Statut ZŻM nie zawierał niezbędnego minimum określonego w art. 11 ust. 2 ustawy o opiece na dziećmi do lat 3 w zakresie określenia warunków przyjmowania dzieci  z rodzin wielodzietnych i dzieci z niepełnosprawnością, wobec nieokreślenia jasnych reguł stosowania w powyższych przypadkach pierwszeństwa w otrzymaniu miejsca w żłobku.

Należy przy tym wskazać, że na gruncie Regulaminu Organizacyjnego ZŻM w zakresie obowiązków Dyrektora ZŻM znajduje się przygotowywanie i przedkładanie projektów uchwał Rady Miasta Szczecin i zarządzeń Prezydenta Miasta Szczecin w zakresie zadań realizowanych przez ZŻM. [§11 ust. 1 pkt 12 Regulaminu Organizacyjnego ZŻM stanowiącego załącznik do zarządzenia nr 43/2021 z dnia 23 sierpnia 2021 r. Dyrektora ZŻM]

Ustawa o opiece nad dziećmi do lat 3 przewidywała przyznanie kandydatom pochodzącym z rodzin wielodzietnych preferencję przy przyjęciu do żłobka. Unormowanie takie znalazło umocowanie w art. 71 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny, a rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza rodziny wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. Jednocześnie ustawa w art. 3a ust. 1 pkt 2a stanowiła, że rodzic ubiegający się o objęcie dziecka opieką w żłobku przedstawia informacje o rodzeństwie dziecka w zakresie liczby rodzeństwa i jego wieku.

We wzorze wniosku o przyjęcie dziecka do żłobka na nabór 2023, w części „Informacje o dziecku” należało podać w osobnych rubrykach liczbę rodzeństwa i wiek rodzeństwa kandydata. Jednocześnie w tej części formularza należało zawrzeć jednoznaczną odpowiedź (tak lub nie) na pytanie: czy dziecko legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności. Wzór wniosku nie zawierał natomiast miejsca na jednoznaczną odpowiedź, czy kandydat pochodzi z rodziny wielodzietnej.

Definicja ustawowa rodziny wielodzietnej została zawarta w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2014 r. o Karcie Dużej Rodziny [Dz.U. 2023 poz. 2424] (zw. dalej ustawą o KDR), zgodnie z którym rodziną wielodzietną jest rodzina, w której rodzic (rodzice) lub małżonek rodzica mają lub mieli na utrzymaniu łącznie co najmniej troje dzieci bez względu na ich wiek.

Biorąc pod uwagę ww. definicję rodziny wielodzietnej należy jednoznacznie stwierdzić, że posiadanie rodzeństwa w liczbie równej lub większej niż 2 nie jest równoznaczne z wychowywaniem się w rodzinie wielodzietnej. Dziecko mogło mieć bowiem rodzeństwo przyrodnie, z którym nie wychowywało się wspólnie i wówczas nie stanowili rodziny wielodzietnej.

Zawarte we wniosku o przyjęcie do żłobka dziecka informacje dotyczące jego rodzeństwa nie mogły być podstawą do uznania za spełnione kryterium preferencyjnego wychowywania się w rodzinie wielodzietnej.

W ocenie kontroli przy tak istotnym czynniku determinującym, który pozwalał na przyjęcie do żłobka z pierwszeństwem, oświadczenie w powyższym zakresie należało określić precyzyjnie i jednoznacznie, w sposób nie budzący wątpliwości już na etapie składania wniosku o przyjęcie do żłobka.

Należy podkreślić, że w przypadku oświadczenia o niepełnosprawności kandydata lub o odbyciu obowiązkowych szczepień, formularz wniosku zawierał jednoznaczną deklarację rodzica kandydata odnośnie tego, czy kryteria te zostały spełnione, na zasadzie odpowiedzi tak lub nie na zadane pytanie.

Tym samym uznać należy, że brak jednoznacznego oświadczenia o wielodzietności kandydata w formularzu wniosku o przyjęcie do żłobka był obarczony uzasadnionym ryzykiem, że do żłobka pierwszeństwem zostały przyjęte dzieci, które tak naprawdę nie spełniały ustanowionego w ustawie o opiece nad dziećmi do lat 3 preferencyjnego kryterium wychowywania się w rodzinie wielodzietnej. 

Regulamin rekrutacji określał zadania komisji rekrutacyjnej, a także zawierał ogólne stwierdzenie, że w skład komisji rekrutacyjnej wchodzą: dyrektor żłobka i przedstawiciele kadry dydaktyczno-opiekuńczej, powoływani przez dyrektora żłobka.

Regulamin nie określał sposobu powoływania członków komisji rekrutacyjnej. Zgodnie ze złożonymi w toku kontroli wyjaśnieniami dyrektorów dwóch żłobków, członkowie komisji powołani zostali ustnie przez dyrektora żłobka, a powierzenie im obowiązków również nastąpiło w drodze wydania ustnego polecenia udziału w komisji. Z powyższego nie wynikało – na jaki okres zostali powołani poszczególni członkowie, jaki był zakres ich obowiązków, a także jakie zadania w związku z rekrutacją zostały im powierzone.

Nieokreślenie powyższych kwestii, w szczególności niewskazanie zakresu obowiązków imiennie poszczególnym członkom komisji, mogło prowadzić do rozmycia odpowiedzialności za poszczególne czynności dotyczące postępowania lub jej przeniesienia na dyrektorów żłobków.

W celu zapewnienia transparentności postępowania rekrutacyjnego, tak dla kandydatów ubiegających się o miejsce w żłobku, jak i osób przeprowadzających to postępowanie, konieczne jest jasne i jednoznaczne rozdzielenie zadań w ramach rekrutacji, poprzez wskazanie kto za jakie czynności jest odpowiedzialny i w jakim czasie ma ich dokonywać.

Powyższa kwestia nie została w sposób wystarczający określona w ustanowionym Regulaminie rekrutacji, w szczególności nie zostały określone szczegółowe obowiązki pracowników ZŻM i nie kierowano ich pracą w tym zakresie, za co odpowiedzialna była Dyrektor ZŻM.

3. Przyjęcie dziecka do żłobka

Na gruncie Statutu ZŻM miejsce w żłobku mogły uzyskać dzieci spełniające łącznie 4 warunki: były w wieku od ukończenia 20 tygodnia życia do 3 lat, miały stałe miejsce zamieszkania na terenie gminy miasta Szczecin, ich rodzice pracowali lub uczyli się w systemie dziennym i rodzice dziecka złożyli pisemne oświadczenie o odbyciu przez dziecko ubiegające się o miejsce w żłobku lub klubie dziecięcym, obowiązkowych szczepień lub o ich długotrwałym odroczeniu określonych w Rozporządzeniu Ministra Zdrowia. Wszelkie oświadczenia dotyczące spełniania ww. kryteriów oraz kryteriów preferencyjnych, składane były przez rodziców dziecka już po wstępnym przyjęciu do danego żłobka. Zgodnie z wyjaśnieniami Dyrektora ZŻM złożonymi w toku kontroli, dokumenty potwierdzające spełnianie podstawowych wymagań warunkujących przyjęcie do żłobka były wymagane na etapie rekrutacji w momencie podpisywania umowy o świadczenie usług opiekuńczo-wychowawczych przez żłobek, a zatem przed faktycznym objęciem dziecka opieką żłobkową.

Statut ZŻM, jako jedyny akt, w którym powinny zostać określone warunki przyjmowania dzieci do żłobków, nie przewidywał w swoich postanowieniach dwóch etapów rekrutacji. Przedłożone do kontroli listy dzieci wstępnie przyjętych nie zawierały informacji, że nie zweryfikowano czy dzieci, które znajdują się na tych listach spełniają warunki przyjęcia do żłobka lub informacji, że przyjęcie nastąpi po zweryfikowaniu spełniania określonych kryteriów. Z powyższego wynika, że dzieci które znajdują się na tych listach, zostały przyjęte do żłobka.

W ocenie kontroli wstępne przyjęcie dziecka do żłobka, a dopiero następnie oczekiwanie od jego rodziców wykazania spełniania warunków obligatoryjnych do objęcia dziecka opieką żłobkową, jest praktyką niezgodną ze Statutem ZŻM. Prowadzi to do sytuacji, w której pierwotne listy dzieci przyjętych jedynie w niewielkim stopniu odpowiadają listom dzieci faktycznie przyjętych do żłobka w danym roku szkolnym.

4. Pozostałe ustalenia

W ocenie kontrolującej ustanowiony w Statucie ZŻM ciągły charakter rekrutacji, polegający na tym, że wnioski o przyjęcie do żłobka mogą być składane przez cały rok, nie stanowi optymalnego sposobu prowadzenia postępowania rekrutacyjnego. We wszystkich żłobkach wchodzących w skład ZŻM najwięcej miejsc zostaje udostępnionych dla kandydatów od września każdego roku, kiedy to część dzieci trzyletnich odchodzi ze żłobka w związku z przejściem do przedszkola. Ponadto z dokumentów przedłożonych do kontroli wynika, że komisje rekrutacyjne przy poszczególnych żłobkach nie obradują stale czy cyklicznie w ciągu roku, lecz ograniczają się do jednego posiedzenia w ciągu roku, na którym ustalana jest lista dzieci przyjętych, które objęte zostają opieką żłobkową i tak od września danego roku.

Biorąc pod uwagę fakt, że czynnikiem decydującym o przyjęciu dziecka do żłobka jest m.in. kolejność złożenia wniosku przez jego rodziców, rodzice którym zależy na otrzymaniu przez ich dziecko miejsca w żłobku, składają wniosek niemalże zaraz po jego urodzeniu. Powyższe prowadzi do powszechnego przeświadczenia, że lista dzieci oczekujących na miejsce w żłobku w Gminie Miasto Szczecin jest wyjątkowo długa. Podczas gdy znaczna część dzieci znajdujących się na liście oczekujących nie jest potencjalnym kandydatem do przyjęcia, ponieważ znajduje się w okresie od momentu.

Przyjęcie systemu rekrutacji, w którym zostaje wyznaczony konkretny termin na złożenie wniosku, mógłby odpowiadać realnym potrzebom obejmowania dzieci opieką żłobkową, ponieważ to rodzic decydowałby czy jego dziecko weźmie udział w rekrutacji na dany rok szkolny.

Wydział Kontroli i Audytu Wewnętrznego zarekomendował podjęcie działań, celem uzgodnienia przez Dyrektora ZŻM z wydziałem nadzorującym ZŻM, poczynienie stosownych zmian w zakresie optymalizacji procesu rekrutacji dzieci do żłobków.

 III.Uwagi i zalecenia

Przedstawiając powyższe oceny i uwagi, stosownie do § 35 ust. 4 Załącznika Nr 2 do Zarządzenia w sprawie kontroli Prezydent Miasta Szczecin zalecił Dyrektorowi ZŻM:

1. Zachowywanie wszystkich dokumentów stanowiących podstawę przyjęcia dziecka do żłobka, w szczególności listę kandydatów oczekujących, która była podstawą do ustalenia listy dzieci przyjętych, ze wskazaniem miejsc poszczególnych kandydatów na liście oczekujących, aktualną na dzień posiedzenia komisji rekrutacyjnych w poszczególnych żłobkach.
2. Podjęcie inicjatywy uchwałodawczej w celu zmiany Statutu ZŻM w zakresie ustanowienia jednoznacznych i konkretnych reguł dotyczących przyjmowania poza kolejnością kandydatów uprzywilejowanych.
3. Podjęcie czynności w zakresie dokonania zmian we wzorze formularza wniosku o przyjęcie do żłobka, mających na celu umieszczenie tam jednoznacznego oświadczenia o wielodzietności kandydata.
4. Uwzględnienie w Regulaminie rekrutacji postanowień w zakresietrybu powoływania, okresu, zakresu obowiązków i zadań powierzonych poszczególnym członkom komisji rekrutacyjnych działających przy żłobkach.
5. Weryfikację faktu spełniania przez kandydatów do żłobka spełniania statutowych warunków obligatoryjnych do objęcia dziecka opieką żłobkową, przed przyjęciem dziecka do żłobka.