Kontrole przeprowadzone przez WKiAW w 2017 roku

Wydział Kontroli i Audytu Wewnętrznego UM Szczecin (zwany dalej WKiAW) w okresie od 18.04.2017 r. do 22.05.2017 r. przeprowadził kontrolę w Domu Kultury „13 Muz” w Szczecinie przy pl. Żołnierza Polskiego 2, w zakresie udzielania zamówień i dokonywania wydatków.

Opis stanu faktycznego stwierdzonego w toku kontroli został ujęty w protokole kontroli z dnia 23 maja 2017 r. Ocena kontrolowanej działalności, wnioski i zalecenia pokontrolne zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 10 lipca 2017 r.

 I. Ocena ogólna kontrolowanej działalności

W wyniku kontroli przeprowadzonej w Domu Kultury „13 Muz”w Szczecinie (zw. dalej DK) w zakresie udzielania zamówień i dokonywania wydatków w latach 2015 - 2016, stwierdzono nieprawidłowości polegające przede wszystkim na:

• zlecaniu usług przez ówczesnego dyrektora DK firmie, której właścicielem był pracownik, zatrudniony w DK na stanowisku głównego księgowego, a od 13 stycznia 2017 r. – na stanowisku zastępcy dyrektora DK, co z uwagi na pełnione funkcje i podległość służbową mogło świadczyć o konflikcie interesów zaistniałym w DK,
• stosowaniu w instytucji bliżej nieokreślonych zasad wyboru kontrahentów, dostawców, wykonawców i zleceniobiorców, niepopartych zleceniami i umowami w formie pisemnej w celu zachowania transparentności zawieranych transakcji,
• określaniu przedmiotu umów cywilnoprawnych w sposób ogólny, uniemożliwiający ustalenie zakresu czynności jakie należało wykonać w ramach umowy,
• niewłaściwej organizacji pracy, polegającej m.in. na wykonywaniu przez firmę należącą do ówczesnego głównego księgowego czynności przypisanych pracownikom DK oraz wykonywaniu przez pracowników czynności, które nie wynikały z indywidualnych zakresów, w tym także wykonywanie przez ówczesnego głównego księgowego czynności nie mających związku z prowadzeniem rachunkowości instytucji,
• poniesieniu przez DK kosztów wyjazdu ówczesnego dyrektora i ówczesnego zastępcy dyrektora do Manili (Filipiny), po zakończeniu realizacji projektu „Absurd-Nonsens-Oksymoron”, które nie były związane z realizacją wymienionego projektu oraz zakwalifikowanie tego zdarzenia gospodarczego w koszty niezgodnie z treścią ekonomiczną, co stało w sprzeczności z ustawą z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (zw. dalej uor),
• pokryciu ze środków DK kwoty 5.240 zł brutto tytułem zapłaty za faktury dotyczące poprawy kondycji fizycznej ówczesnego dyrektora i jego zastępcy wbrew zapisom ustawy z dnia 3 marca 2000 r. o wynagradzaniu osób kierujących niektórymi podmiotami prawnymi (zw. dalej ustawą kominową),
• wydatkowaniu środków na usługi związane z konsultacjami i nauką języka angielskiego świadczone dla ówczesnego dyrektora i jego zastępcy, bez wskazania związku poniesionego kosztu z celami statutowymi instytucji i bez wypełnienia zapisów umownych dotyczących potwierdzenia rozliczenia godzin konsultacji,
• niewykonaniu przez ówczesnego dyrektora czynności wynikających z regulaminu organizacyjnego w zakresie powierzania zastępstw na czas nieobecności pracownika,
• zawarciu przez ówczesnego zastępcę dyrektora umów cywilnoprawnych z ówczesnym dyrektorem DK bez stosownego upoważnienia w zakresie wykonywania czynności prawnych w stosunku do dyrektora,
• wystąpieniu przypadków bezpośredniej podległości służbowej osób spokrewnionych,
• ewidencjonowaniu rozrachunków dotyczących osób niebędących pracownikami niezgodnie z opisem do konta 234 – Rozrachunki z pracownikami.

 II. Oceny cząstkowe

1. Zawieranie umów i wydatkowanie środków

Według „Wykonania planu finansowego” na dzień 31.12.2016 r., DK uzyskał za 2016 r. dotację podmiotową z budżetu Miasta na działalność bieżącą w wysokości 1.577.275 zł oraz środki na działalność inwestycyjną w wysokości 316.015 zł (2015 r.: 1.376.108 zł – dotacja podmiotowa, 313.604 zł – środki na działalność inwestycyjną).

Przychody własne instytucji za 2016 r. wyniosły ogółem 96.738 zł, w tym 33.333 zł – przychody z prowadzonej działalności, 60.983 zł – przychody z tytułu najmu i dzierżawy składników majątkowych i 2.422 zł – przychody z pozostałych tytułów.

Zobowiązania krótkoterminowe DK na koniec 2015 r. wyniosły 149,6 tys. zł, przy należnościach krótkoterminowych w wysokości 96 tys. zł, a na koniec 2016 r. – 129,7 tys. zł, przy należnościach krótkoterminowych w wysokości 9,4 tys. zł.

Kontrolą objęto 328 umów kosztowych zawartych przez DK w 2015 i 2016 r., w tym 259 umów cywilnoprawnych (umowy zlecenia i umowy o dzieło) na kwotę ogółem 638.951,01 zł brutto. Rzeczywisty koszt brutto umów cywilnoprawnych był wyższy od ww. kwoty, co wynikało m.in. z określonych w umowach kosztów dodatkowych ponoszonych przez DK (składki ZUS, koszty przejazdów, koszty podróży) oraz przeliczenia przez kontrolującego wynagrodzenia określonego w umowach w euro.

W toku kontroli sprawdzono stosowanie zapisów obowiązującego w instytucji „Regulaminu udzielania zamówień publicznych” (zw. dalej regulaminem zamówień), wprowadzonego przez ówczesnego dyrektora zarządzeniem Nr 11/2014 z dnia 17.04.2014 r.

Umowy przeanalizowano m.in. pod kątem celowości oraz zgodności z działalnością statutową instytucji, a umowy o dzieło i umowy zlecenia także pod kątem kompletności i prawidłowości potwierdzania wykonania czynności umownych.

Kontrolą objęto rozrachunki z tytułu zakupu usług na kwotę ogółem 276.712,29 zł brutto (135 dowodów zakupu), w tym 100 % rozrachunków z firmą należącą do ówczesnego głównego księgowego na łączną kwotę 108.055 zł (37 rachunków i faktur) oraz rozrachunki z innymi kontrahentami na kwotę ogółem 168.657,29 zł (98 faktur i rachunków).

Ww. rozrachunki sprawdzono m.in. w zakresie składania zamówień, zawierania umów, potwierdzania wykonania, wypełnienia zapisów regulaminu zamówień obowiązującego w instytucji oraz pod kątem związku wydatkowanych środków z działalnością statutową instytucji.

Kontroli poddano także rozrachunki z pracownikami z tytułu wyjazdów zagranicznych. Wymienione rozrachunki sprawdzono m.in. pod kątem ich celowości i efektywności.

W 2015 i 2016 r. obowiązywały w DK następujące regulaminy organizacyjne określające organizację wewnętrzną instytucji, nadane przez ówczesnego dyrektora na mocy art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz § 8 Statutu DK:

1. Regulamin organizacyjny obowiązujący do dnia 22.02.2016 r.
2. Regulamin organizacyjny obowiązujący od 23.02.2016 r.

Kontrola rachunków i faktur potwierdzających transakcje jakie DK przeprowadził z firmą, której właścicielem był ówczesny główny księgowy DK wykazała, że w dokumentacji DK nie było żadnego zamówienia/zlecenia wystawionego przez DK na prace wymienione w treści 37 rachunków i faktur wystawionych przez kontrahenta na rzecz DK ani też pisemnego potwierdzenia dokonania odbioru wykonanych prac. Należy zaznaczyć, że firma ówczesnego księgowego nie była jedyną firmą, z którą w świetle zapisów ww. regulaminu zamówień nie zawarto żadnej umowy i nie wystawiono zlecenia. Według wyjaśnień udzielonych przez ówczesnego głównego księgowego, osobą bezpośrednio zlecającą i odbierającą prace był ówczesny dyrektor, a potwierdzeniem wykonania prac była akceptacja dyrektora, potwierdzona podpisem na tychże rachunkach i fakturach.

Firma ówczesnego głównego księgowego wykonywała na rzecz DK różnorodne prace, w tym prace porządkowe o różnym stopniu trudności wykonywane w obiekcie instytucji i w jego otoczeniu, prace dotyczące obsługi projektów i wydarzeń organizowanych przez DK, ale także prace, które w opinii kontrolującego powinny być wykonywane przez pracowników zatrudnionych w instytucji na podstawie stosunku pracy oraz na podstawie umów zleceń zawartych przez DK. Do prac takich należało m.in. opracowywanie wniosków dotyczących pozyskania środków finansowych na realizację zadań DK, sporządzanie planów finansowych i rozliczanie projektów realizowanych przez DK. Ustalanie i nadzorowanie zadań realizowanych przez pracowników należało m.in. do ówczesnego dyrektora na podstawie zapisów pkt 4 rozdziału III regulaminów organizacyjnych obowiązujących w DK.

Stwierdzono ponadto, że 14 rachunków i faktur wystawionych przez firmę głównego księgowego w 2015 r. nie zawierało akceptacji (podpisu) tegoż ówczesnego głównego księgowego, co związane było z urlopem macierzyńskim, wykorzystywanym przez pracownika. W dokumentacji DK nie było żadnego dokumentu potwierdzającego powierzenie zastępstwa innemu pracownikowi DK na czas nieobecności ówczesnego głównego księgowego. Powyższe stanowiło niewypełnienie przez ówczesnego dyrektora zapisów pkt 4 rozdziału III regulaminów organizacyjnych instytucji obowiązujących w 2015 i 2016 r., według których do obowiązków dyrektora należało w szczególności m.in. organizowanie i powierzanie zastępstwa w miejsca czasowo nieobecnych podporządkowanych pracowników, mające na celu pełne i terminowe wykonanie zadań.

W toku kontroli transakcji z firmą ówczesnego głównego księgowego kontrolujący nie stwierdził przypadku, w którym nastąpiło działanie na szkodę DK, jednak powyższe działania obu stron transakcji świadczyły o wystąpieniu konfliktu interesów. Konflikt taki ma miejsce wówczas, gdy urzędnik podejmujący rozstrzygnięcie w określonej sferze spraw publicznych lub uczestniczący w przygotowaniu tego rozstrzygnięcia ma lub może mieć osobisty interes w sposobie załatwienia sprawy. Mechanizmem sprzyjającym zjawiskom negatywnym, a do takich bez wątpienia należy konflikt interesów, było m.in. ustalenie w regulaminie zamówień DK wysokiego progu kwotowego, do którego nie było obowiązku przeprowadzania analizy rynku oraz brak jednoznacznych zasad postępowania przy wyborze oferty. Podkreślić należy, że do konfliktu dochodzi nie tylko wtedy, gdy decydent w danej sprawie działa w osobistym interesie, ale także gdy istnieje choćby tylko teoretyczna możliwość, że interes ten przeważy nad troską o interes publiczny. Na powyższe uwagę zwróciła m.in. Rada Ministrów w uchwale nr 37 z dnia 1 kwietnia 2014 r. w sprawie Rządowego Programu Przeciwdziałania Korupcji na lata 2014 - 2019.

Według kontrolującego, ówczesny główny księgowy prowadzący jednocześnie działalność gospodarczą powinien dołożyć wszelkich starań, aby wszystkie transakcje łączące DK i należącą do niego firmę odznaczały się możliwie najwyższym stopniem transparentności m.in. w celu wskazania, że pracownik nie korzystał ze swoich uprawnień w celu osiągnięcia korzyści, o czym stanowił także § 7 „Kodeksu Etyki” wprowadzonego przez ówczesnego dyrektora zarządzeniem Nr 7/2014 z dnia 25.08.2014 r.

Kontrola rozrachunków z tytułu zakupu usług cateringowych i gastronomicznych na kwotę ogółem 18.362,79 zł (43 rachunki i faktury), wykazała, że jedynie w przypadku 1. z 5. faktur za usługi cateringowe, w dokumentacji DK znajdowało się zlecenie. Według wyjaśnień udzielonych przez ówczesnego głównego księgowego, wybór dostawcy usług cateringowych był dokonywany na podstawie analizy rynku poprzez porównanie cen i opinii na stronach internetowych, zapytań e-mailowych, telefonicznych i podczas spotkań bezpośrednich. W przypadku wszystkich rachunków i faktur dotyczących zakupu usług cateringowych i gastronomicznych wartość zakupu była mniejsza od 3.000 euro, a w opisach merytorycznych wskazany został związek poniesionego kosztu z konkretnym wydarzeniem artystycznym lub obszarem działalności DK.

W toku kontroli umów zawartych przez DK w 2015 i 2016 r. oraz rozrachunków z kontrahentem prowadzącym działalność gospodarczą w postaci agencji eventowo – marketingowej na łączną kwotę 143.884,50 zł stwierdzono, że w dokumentacji DK znajdowały się jedynie 3 umowy zawarte z kontrahentem w formie pisemnej na łączną kwotę wynagrodzenia 15.200,50 zł brutto, które stanowiło zaledwie 10,6 % kwoty ww. rozrachunków. Zapisy § 3 umowy zawartej w dniu 02.02.2016 r. na wykonanie czynności związanych z prawidłowym rozliczeniem projektu pn. Zabawy ze Sztuką – Eksperymentalne Place Zabaw przewidywały zapłatę wynagrodzenia do dnia 30.04.2016 r., gdy tymczasem data krańcowa realizacji projektu to 31.12.2016 r. Ostatni rachunek dla instytucji wystawiony został przez kontrahenta z datą 29.11.2016 r., a z dniem 30.11.2016 r. kontrahent zaprzestał wykonywać działalność gospodarczą (02.12.2016 r. - wykreślenie wpisu z rejestru). Jako przyczynę braku uregulowań dotyczących świadczenia usług przez kontrahenta, ówczesny główny księgowy wskazał brak woli lub zaniechanie ówczesnego dyrektora i kontrahenta, natomiast nie potrafił wyjaśnić, dlaczego wypłata wynagrodzenia miała nastąpić przed wykonaniem przedmiotu zlecenia.

Kontrola wykazała, że żadna z 328. umów poddanych kontroli nie zawierała podpisu potwierdzającego przeprowadzenie przez ówczesnego głównego księgowego kontroli wstępnej w zakresie zgodności wydatków związanych z realizacją umów z planem finansowym instytucji oraz poprawności rachunkowej danych liczbowych wskazanych w umowach. Ówczesny główny księgowy zobowiązany był ponadto w ramach dokonywania kontroli wstępnej zwracać do stosownej poprawy umowy zawierające nieprawidłowości na podstawie zapisów rozdziału V pkt 3 regulaminów organizacyjnych obowiązujących w DK oraz pkt III ppkt 6 zakresu obowiązków służbowych.

W toku kontroli zapisów umownych stwierdzono przypadki, w których przedmiot umowy określony został z zastosowaniem dużego stopnia ogólności, w tym:

1. Umowa o dzieło nr 2015/01/005 – udział w finisażu wystawy „Mdłości”,
2. Umowa zlecenie nr 2015/01/006 – usługa informatyczna,
3. Umowa zlecenie nr 2015/02/003/PG – logistyka wydarzenia „Przejścia Graniczne”,
4. Umowa zlecenie nr 2015/02/001/PG – produkcja wydarzenia „Przejścia Graniczne”,
5. Umowy zlecenia nr: 2015/09/003, 2015/10/004, 2015/11/001, 2015/12/003/A, 2016/01/007, 2016/09/003 – konsultacje z języka angielskiego na potrzeby 13 Muz,
6. Umowa zlecenie nr 2016/05/005 – dodatkowe prace związane z organizacją imprezy 13 Muz (muzówka 13.05.2016 r.),
7. Umowy zlecenia nr: 2016/05/007, 2016/06/005 - dodatkowe prace przy organizacji imprezy muzówka na potrzeby 13 Muz.

Powyższy sposób opisania przedmiotu ww. umów nie pozwalał na ustalenie, jakie czynności zleceniobiorca winien wykonać w ramach umowy. W przypadku zleceniobiorców będących pracownikami DK nie można było stwierdzić, czy przedmiot umowy nie zawierał się w zakresie obowiązków służbowych. Na podstawie ww. opisu nie można było także ustalić, czy przedmiot umowy nie pokrywał się z zakresem prac wymienionych w fakturach wystawionych przez kontrahentów. Jako przykład może posłużyć usługa w postaci obsługi logistycznej wydarzenia „Przejścia Graniczne”, która była przedmiotem zarówno ww. umowy zlecenie nr 2015/02/003/PG zawartej z ówczesnym głównym księgowym na kwotę 1.374,10 zł brutto jak i faktury nr 3/2015 (dow. FVZ/P/109/2015) z dnia 07.04.2015 r. na kwotę 850 złwystawionej przez firmę, której właścicielem był ówczesny główny księgowy.

W toku kontroli stwierdzono, że z zakresów czynności pracowników i z procedur obowiązujących w DK nie wynikało, do obowiązków jakiego stanowiska należała m.in. realizacja procesu przeprowadzania analizy rynku, w tym dokumentowania (zaproszenia, oferty, notatki) oraz sporządzania umów. Według wyjaśnień udzielonych przez ówczesnego głównego księgowego, zadania dotyczące analizy rynku i umów były każdorazowo delegowane przez ówczesnego dyrektora.

W ocenie kontrolującego, brak zleceń i umów potwierdzonych formą pisemną w niedostatecznym stopniu zabezpieczał interes instytucji m.in. w zakresie terminowości wykonania prac. W świetle wysokości dotacji podmiotowej otrzymanej przez instytucję, która w 2016 r. stanowiła 85,9 % przychodów ogółem DK, brak takich zleceń i umów oraz odstąpienie przez DK od pisemnego potwierdzania odbioru prac budził określone wątpliwości przede wszystkim w odniesieniu do firmy ówczesnego głównego księgowego i agencji eventowo – marketingowej, mimo że wszystkie rachunki i faktury zakupu były zatwierdzone przez ówczesnego dyrektora.

Według kontrolującego, działania DK w obszarze zawierania umów i wydatkowania środków, w tym wysoki stopień ogólności zapisów zawartych w procedurach, umowach i zakresach czynności oraz wysokie progi kwotowe wskazane w regulaminie zamówień sprzyjały podejmowaniu przez ówczesnego dyrektora subiektywnych decyzji m.in. w zakresie wyboru kontrahentów.

Na powyższe wskazują także pośrednio wyjaśnienia ówczesnego głównego księgowego, według których w latach 2014 – 2016 pełną decyzyjność co do zakresu zamówień / zleceń i zawierania umów oraz zasadności i wysokości wydatków posiadał ówczesny dyrektor, który także bezpośrednio zlecał i odbierał zlecone prace, a planowane wydatki i zakres umów nie były konsultowane z tymże głównym księgowym. Dyrektor podejmował decyzję o zamówieniu / zleceniu, zawarciu umowy, zgodności wydatku z planem merytorycznym oraz konieczności jego poniesienia, zasadności i jego wysokości.

Zgodnie z art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (zw. dalej uofp), środki finansowe DK przyznane głównie w postaci dotacji podmiotowej Organizatora, powinny być wydatkowane m.in. w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów oraz zapewniający najlepszą usługę za korzystną cenę.

Kontrola wykazała również, że ówczesny zastępca dyrektora zawarł z ówczesnym dyrektorem umowy zlecenia na łączną kwotę 16.491,12 zł brutto bez stosownego upoważnienia, w tym:

1. Umowa nr 2015/02/001/PG zawarta w dniu 02.02.2015 r. na produkcję wydarzenia „Przejścia Graniczne” – kwota 4.124,22 zł brutto.
2. Umowa nr 2015/02/001/D zawarta w dniu 15.06.2015 r. na zarządzanie projektem – pełnienie funkcji dyrektora programowego na potrzeby projektu Digital_ia – kwota 12.366,90 zł brutto.

W dokumentacji DK, a w szczególności w aktach osobowych ówczesnego zastępcy dyrektora nie było żadnego upoważnienia w zakresie wykonywania czynności prawnych w stosunku do ówczesnego dyrektora. Zapisy regulaminów organizacyjnych obowiązujących w 2015 i 2016 r. dotyczyły jedynie zastępowania dyrektora przez jego zastępcę w przypadku nieobecności dyrektora. W opinii kontrolującego, ponieważ ówczesny dyrektor stanowiący organ zarządzający na mocy § 6 Statutu instytucji nie powinien samodzielnie decydować o wierzytelnościach przysługujących mu wobec podmiotu zarządzanego, powinien on upoważnić osobę lub wskazać reprezentację łączną (np. dwie osoby) do wykonywania wobec niego czynności prawnych, w tym czynności z zakresu prawa pracy (podpisywanie polecenia wyjazdu służbowego czy karty urlopowej). Powyższy wybór powinien zależeć wyłącznie od woli dyrektora, jako osoby wyznaczającej, a samo wydanie upoważnienia nie powinno znosić obowiązku powiadamiania Organizatora jako podmiotu zatrudniającego i zwalniającego dyrektora o nieobecnościach dyrektora i ich przyczynach.

Na podstawie opisu przedmiotu umów zleceń dotyczących konsultacji z języka angielskiego nie można było ustalić, w jakim zakresie wymienione konsultacje dotyczyły działalności DK, z kim były przeprowadzane oraz ile godzin lekcyjnych obejmowały, ponieważ w dokumentacji DK nie było rozliczeń odbytych konsultacji zweryfikowanych przez zlecającego, a które zgodnie z § 2 umowy powinny stanowić podstawę rachunków wystawionych przez zleceniobiorcę. Według wyjaśnień udzielonych w toku kontroli przez ówczesnego głównego księgowego, zleceniobiorca wybrany został do świadczenia usług przez ówczesną dyrekcję, konsultacje miały na celu przygotowanie ówczesnego dyrektora i jego zastępcę do wyjazdów zagranicznych w celu realizowania projektów artystycznych i nawiązywania współpracy o charakterze międzynarodowym, a także do podniesienia kompetencji ówczesnej dyrekcji z zakresu posługiwania się w pracy językiem angielskim.

W toku kontroli stwierdzono, że podobna sytuacja miała miejsce w przypadku faktury nr 13/2014 z dnia 19.06.2015 r. na kwotę 1.170 zł wystawionej tytułem przeprowadzenia zajęć z języka angielskiego w czerwcu 2015 r. w ilości 13 godzin, która – zgodnie z opisem merytorycznym – dotyczyła zajęć dla ówczesnego dyrektora i jego zastępcy. W ww. przypadku także nie można było ustalić, w jakim zakresie wymienione zajęcia dotyczyły działalności DK.

Według § 4 ust. 2 pkt 7 Statutu DK, do zakresu statutowej działalności DK należała m.in. współpraca i wymiana kulturalna krajowa i zagraniczna, jednakże w świetle powyższych ustaleń, nie można jednoznacznie stwierdzić, że ww. koszty konsultacji z języka angielskiego oraz nauczania języka angielskiego były zgodne z ww. działalnością statutową DK.

W toku kontroli stwierdzono także, że w kosztach projektu ,,Absurd-Nonsens-Oksymoron’’ realizowanego w 2016 r. zaksięgowany został również koszt delegacji ówczesnego dyrektora i jego zastępcy do Manili - stolicy Filipin, tj. koszt niezwiązany z realizacją ww. projektu. Powyższe nie wypełniało zapisów art. 24 ust. 2 uor, według którego księgi rachunkowe uznaje się za rzetelne, jeżeli dokonane w nich zapisy odzwierciedlają stan rzeczywisty. W dokumentacji DK nie było również żadnych sprawozdań z ww. wyjazdów oraz dokumentacji (umów, porozumień lub innych), stanowiących o efektywności wyjazdu do Manili dla przyszłej działalności DK. Według wyjaśnień ówczesnego głównego księgowego udzielonych w sprawie realizacji przez ówczesnego dyrektora wyjazdu do Manili, celem wyjazdu było pozyskanie nowego partnera do realizacji projektów międzynarodowych.

Kontrola 9 faktur na łączną kwotę 5.240 zł brutto wystawionych tytułem korzystania przez ówczesnego dyrektora i jego zastępcę z usług związanych z poprawą kondycji fizycznej wykazała, że ww. środki wydatkowane zostały wbrew zapisom ustawy kominowej, która regulowała wynagradzanie ówczesnego dyrektora i zastępcy DK na mocy art. 1 ust. 3.

Ww. pracownikom mogły być przyznane świadczenia dodatkowe z tytułu zatrudnienia wymienione w art. 11 ust. 1 ustawy kominowej, a określone w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z 21 stycznia 2003 r. w sprawie szczegółowego wykazu świadczeń dodatkowych, które mogą być przyznane osobom kierującym niektórymi podmiotami prawnymi, oraz trybu ich przyznawania.Ustawodawca szczegółowo wskazał świadczenia dodatkowe, jakie mogą być przyznane na gruncie ustawy kominowej, w związku z czym należy uznać, że świadczenia wskazane w rozporządzeniu stanowiły katalog zamknięty i tylko takie mogły być przyznane. Wśród świadczeń nie zostały wymienione świadczenia socjalne o charakterze sportowo - rekreacyjnym, co w opinii kontrolującego prowadzi do wniosku, że świadczenia takie nie mogły zostać przyznane dyrektorowi DK i jego zastępcy, bowiem wynagrodzenia tych pracowników ograniczone były przez ww. ustawę kominową.

W 48. z 259. umów cywilnoprawnych (umowy zlecenia i umowy o dzieło), kwota wynagrodzenia wskazana w umowie nie zawierała określenia „brutto”. Powyższe można było ustalić jedynie poprzez porównanie danych zawartych w umowach i rachunkach potwierdzających wykonanie zlecenia/dzieła. Według kontrolującego, treść zapisu umownego powinna zostać uzupełniona na etapie kontroli wstępnej umów w celu jednoznacznego określenia przyszłego zobowiązania DK.

W toku kontroli umów stwierdzono ponadto przypadki różnorodnych nieprawidłowości i uchybień, które nie miały wpływu na ich realizację, w tym: brak na umowie jej numeru (20 przypadków), brak podpisu zleceniodawcy, tj. ówczesnego dyrektora (1 umowa), brak określenia terminu wykonania (1 przypadek), błędne wskazanie w umowie kwoty wynagrodzenia w zakresie oznaczenia „netto” zamiast „brutto” (1 przypadek), umowa zawarta przez zastępcę dyrektora lub osobę upoważnioną przez dyrektora, a w preambule umowy wskazany ówczesny dyrektor (16 przypadków).

Należy podkreślić, że DK jako samorządowa instytucja kultury posiadająca osobowość prawną prowadzi samodzielną gospodarkę w ramach posiadanych środków, jednakże instytucja była również zobowiązana do stosowania uor, w tym rzetelnie i jasno przedstawiać sytuację majątkową i finansową (art. 4 ust. 1 uor), a dyrektor DK ponosił odpowiedzialność za całość gospodarki finansowej zgodnie z art. 4 ust. 5 uor, w tym z tytułu nadzoru, w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 uofp.

Kontrola formalno – prawna umów przeprowadzana była na mocy umów zawartych na bieżącą obsługę prawną instytucji. Forma ww. kontroli określona została w zapisach umownych jako telefoniczna, pocztą elektroniczną oraz faksem. W wyniku powyższego, żadna z 328 umów poddanych kontroli nie zawierała podpisu potwierdzającego przeprowadzenie kontroli w wymienionym zakresie.

Wszystkie faktury i rachunki zawierały podpis ówczesnego dyrektora potwierdzający akceptację dowodu do zapłaty.

W przypadku wszystkich umów zleceń wystawione zostały rachunki zatwierdzone do zapłaty przez ówczesnego dyrektora.

W toku kontroli ustalono, że w każdej z dwóch wystaw zorganizowanych w Indiach udział wzięło po dwóch artystów „uprawiających” swoją działalność artystyczną w Szczecinie, w tym ówczesny zastępca dyrektora, na 11 artystów uczestniczących w 2015 r. i 10. - w 2016 r. Mimo nielicznego udziału artystów ze Szczecina, uczestnicy wystaw realizowali cel instytucji zapisany w§4 statutu obowiązującego w DK 13 Muz, według którego celem działalności instytucji jest rozpoznawanie, rozbudzanie i zaspokajanie potrzeb i aspiracji kulturalnych społeczeństwa poprzez tworzenie, upowszechnianie, organizowanie oraz promowanie działalności artystycznej i kulturalnej na terenie swojego działania, ze szczególnym uwzględnieniem lokalnych środowisk twórczych i artystycznych.

W ocenie WKiAW, obszar zawierania umów i wydatkowania środków finansowych należy ocenić negatywnie głównie ze względu na brak transparentności podejmowanych działań.

 2. Pozostałe obszary związane z dokonywaniem wydatków

W toku kontroli przeanalizowano zakresy czynności pracowników etatowych DK pod kątem:

• ustalenia osób odpowiedzialnych za poszczególne obszary działalności DK,
• podziału kompetencji,
• przyporządkowania wykonywanych czynności do pracownika,
• ustalenia podległości służbowej.

Kontroli poddano także sposób ewidencjonowania rozrachunków z osobami niebędącymi pracownikami DK.

Kontrola wykazała, że w dokumentacji dotyczącej funkcjonowania w DK stanowiska specjalisty ds. administracyjno – księgowych znajdowały się rozbieżne informacje w zakresie podległości służbowej. Na podstawie zapisów rozdziału V pkt 5 obowiązującego w DK regulaminu organizacyjnego, pracownik zatrudniony na ww. stanowisku podlegał ówczesnemu głównemu księgowemu, a na podstawie zakresu obowiązków służbowych pracownika przyjętych z datą 03.06.2013 r. – ówczesnemu dyrektorowi DK. Należy zaznaczyć, że pracownika łączył z ówczesnym głównym księgowym stopień pokrewieństwa II stopnia w linii bocznej i tym samym powstała zależność służbowa osób spokrewnionych, która mogła stanowić podstawę działań niepożądanych z punktu widzenia interesu instytucji (konflikt interesów). Podobnie jak w przypadku firmy należącej do ówczesnego głównego księgowego podkreślić należy, że do ww. konfliktu dochodzi nie tylko wtedy, gdy pracownik w danej sprawie działa w osobistym interesie, ale także gdy istnieje choćby tylko teoretyczna możliwość, że interes ten przeważy nad troską o interes publiczny, w tym przypadku interes instytucji. Według wyjaśnień złożonych przez ówczesnego głównego księgowego, wcelu uniknięcia jakichkolwiek wątpliwości, pracownik zgodnie ze swoim zakresem obowiązków od początku swojej pracy podlegał bezpośrednio dyrektorowi instytucji i tym samym, w tym przypadku nie można mówić o zależności służbowej osób spokrewnionych.

Zgodnie z obowiązującym regulaminem organizacyjnym DK, pracownik, pełniący aktualnie funkcję głównego księgowego podlega dyrektorowi DK organizacyjnie. Należy jednak zwrócić uwagę, że w przypadku nieobecności dyrektora w pracy, osobą zastępującą dyrektora jest Zastępca Dyrektora (główny księgowy do końca 2016 r.), co może skutkować powstaniem zależności służbowej osób spokrewnionych, tj. aktualnego głównego księgowego i ówczesnego głównego księgowego.

W toku kontroli stwierdzono, że obowiązki merytoryczne pracowników DK wymienione w zakresach czynności zawierały zapisy, na podstawie których nie można było ustalić jakie czynności powinny być wykonywane przez pracowników, w tym m.in: „Sporządzanie koncepcji merytorycznej”, „Nadzór nad pracownikami 13 Muz”, „Nadzór nad bezpieczeństwem 13 Muz”, „Kontakt z wykonawcami”, „Nadzór nad personelem pomocniczym 13 Muz”, „Współpraca w stopniu podstawowym z główną księgową 13 Muz”, „Przygotowywanie procedur kryzysowych” „Zarządzanie działem gospodarczym”, „Nadzór nad pracą podległego personelu (pracownik gospodarczy)”. Czynności wymienione w poszczególnych zakresach były także powielane, w związku z czym nie można było ustalić podziału kompetencji pomiędzy pracownikami, którym przypisane zostały takie same czynności. Kontrola wykazała także, że ówczesny główny księgowy wykonywał czynności, które nie wynikały z ustalonego dla pracownika zakresu czynności, w tym dotyczące m.in.: zamówień publicznych i realizacji inwestycji, rzeźby „Fryga”, dofinansowań projektów realizowanych przez DK, budżetów i sprawozdań z działalności merytorycznej DK i działalności dyrektora, logistyki wyjazdów zagranicznych i administrowania obiektem. Stanowisko głównego księgowego podporządkowane było służbowo dyrektorowi instytucji, do obowiązków którego według zapisów pkt 5 w rozdziale III regulaminów organizacyjnych instytucji obowiązujących w 2015 i 2016 r. należało w szczególności m.in. kontrolowanie zgodności faktycznie wykonywanej pracy z zadaniami określonymi w karcie stanowiska pracy podporządkowanych pracowników.

Według zapisów pkt 3d w rozdziale III regulaminów organizacyjnych instytucji obowiązujących w 2015 i 2016 r. „Zakresy obowiązków są opracowane przez bezpośredniego zwierzchnika i po zatwierdzeniu przez Dyrektora „13 Muz” są wręczane pracownikowi z chwilą zatrudnienia na danym stanowisku. Wszelkie zmiany dotyczące stanowiska i zakresu działania pracownika wymagają zmiany zakresu obowiązków.” Osobami odpowiedzialnymi w 2015 i 2016 r. za opracowanie zakresów czynności dla podległych pracowników byli: ówczesny dyrektor i jego zastępca, ówczesny główny księgowy oraz kierownik ds. programu.

W wyniku kontroli ustalono, że na koncie 234 -3 – Pozostałe rozliczenia ewidencjonowane były pozostałe rozliczenia z osobami niebędącymi pracownikami instytucji, które winny być ewidencjonowane na koncie 240 - Pozostałe rozrachunki. Zgodnie z obowiązującym w DK wykazem kont księgi głównej, na koncie 234 – Rozrachunki z pracownikami winny być ewidencjonowane jedynie rozrachunki z pracownikami DK.

W toku kontroli przedstawiono kontrolującemu zasady (politykę) rachunkowości wprowadzoną przez ówczesnego dyrektora zarządzeniem nr 17/2005 z dnia 07.07.2005 r. zawierającą nieaktualne zapisy m.in. w zakresie użytkowanego systemu finansowo – księgowego, a instrukcji kontroli i obiegu dokumentów nie przedstawiono. W celu sporządzenia (aktualizacji) wymienionych procedur zawarte zostały umowy o dzieło nr 2015/01/010 z dnia 29.01.2015 r. i nr 2015/03/009 z dnia 30.03.2015 r. Według wyjaśnień ówczesnego księgowego, przedmiot umowy został wykonany, aktualizacje (wzory) ww. procedur przekazane zostały DK w formie elektronicznej, a dokumenty nie zostały jednak poprawione i wprowadzone do stosowania.

Wszyscy pracownicy posiadali zakresy czynności, które zostały przyjęte za podpisem.

Wszystkie zakresy czynności pracowników posiadały akceptację ówczesnego dyrektora, potwierdzoną podpisem.

WKiAW negatywnie ocenił wartość merytoryczną zakresów czynności pracowników etatowych DK, tj. dokumentów stanowiących o indywidualnych prawach i obowiązkach służbowych pracowników instytucji oraz procedury finansowo – księgowe.

 III. Uwagi i zalecenia

Przedstawiając powyższe oceny i uwagi, stosownie do § 35 ust. 4 Załącznika Nr 2 do Zarządzenia w sprawie kontroli Prezydent Miasta zalecił dyrektorowi DK:

1. wprowadzenie mechanizmów proceduralnych i faktycznych pozwalających na pełną transparentność podejmowanych działań,
2. podjęcie działań zmierzających do zwrotu przez ówczesnego dyrektora i jego zastępcę środków wydatkowanych przez DK na opłacenie faktur wystawionych tytułem poprawy kondycji fizycznej,
3. wprowadzenie przejrzystego podziału zadań i uprawnień pomiędzy pracownikami DK oraz przegląd zakresów czynności pracowników DK w celu ich aktualizacji, likwidacji zapisów błędnych i niezrozumiałych oraz uzupełnienia o czynności faktycznie wykonywane,
4. bieżące sprawowanie nadzoru nad wykonywaniem zadań,
5. określanie zastępstw dyrektora w sposób wykluczający bezpośrednią podległość służbową osób spokrewnionych oraz każdorazowe analizowanie struktury organizacyjnej pod ww. kątem w przypadku wprowadzania zmian osobowych lub organizacyjnych,
6. formalne ustalenie osoby (osób) upoważnionej do wykonywania wobec dyrektora czynności prawnych, w tym także z zakresu prawa pracy (zawieranie umów, zlecanie wyjazdów służbowych, podpisywanie kart urlopowych i innych),
7. pisemne powierzanie zastępstw na czas nieobecności pracowników zgodnie z zapisami regulaminu organizacyjnego,
8. parafowanie wszystkich umów kosztowych przez głównego księgowego na potwierdzenie wykonania kontroli wstępnej i zgodności z planem finansowym,
9. ewidencjonowanie rozrachunków z osobami niebędącymi pracownikami DK przy wykorzystaniu konta 240, tj. zgodnie z opisem do konta zawartym w rozporządzeniu w sprawie zasad rachunkowości,
10. dokonanie przeglądu procedur obowiązujących w DK w celu ich uzupełnienia i aktualizacji, w tym polityki rachunkowości i instrukcji kontroli i obiegu dokumentów.