Archiwum aktualności Biura Dialogu Obywatelskiego

Debata nad senackim projektem Ustawy o zrzeszeniach już dawno przestała być dyskusją o sposobie sformułowania jej artykułów. Spór toczy się o sprawy fundamentalne: w jaki sposób obywatele mogą realizować swoje konstytucyjne prawo do zrzeszania się oraz dlaczego dopiero teraz, gdy projekt jest gotowy, pyta się ich o zdanie?
Tymi zagadnieniami zajmowały się organizacje podczas dwóch ostatnich spotkań grupy organizacji zainteresowanych wprowadzeniem istotnych zmian w projekcie, 12 stycznia i 2 lutego.

Nowe kosztem starego?

Organizacje skupione wokół środowiskowych prac nad oceną projektu przyznają, że propozycja realizuje wiele postulatów, które formułowane były od dawna: zmniejszenia wymaganej liczby członków – założycieli, uproszczenia obciążeń sprawozdawczych i rachunkowych, czy możliwości tworzenia stowarzyszeń przez szerszy niż obecnie katalog osób prawnych. Jednak trudno zrozumieć, dlaczego dobrym rozwiązaniom towarzyszą takie, które utrudnią funkcjonowanie?

Sztandarowym przykładem takiego rozwiązania jest pomysł obowiązkowego tworzenia rocznych planów finansowych. Jak uzasadnić taki obowiązek w stosunku do stowarzyszeń, które nie dysponują na bieżąco żadnym istotnym majątkiem? Czy mają tworzyć fikcję, polegającą na opracowaniu planu na podstawie zamierzeń pozyskania dotacji? Co ma zrobić stowarzyszenie, które nie stworzyło planu, bo do czasu powstania tego obowiązku wartość jego aktywów nie przekroczyła 50 tys. zł, a w ciągu roku uzyskało środki o wartości powyżej limitu?

To praktyczne aspekty takiej regulacji. Pozostaje jeszcze pytanie o zasadę samorządności stowarzyszeń, która do tej pory była pieczołowicie respektowana tak w doktrynie, jak i w orzecznictwie. Czy nie należy zostawić decyzji co do tego, jak planować budżet w rękach zrzeszonych obywateli i nie związywać im rąk w tej kwestii regulacją w randze ustawy?

Ile to będzie kosztowało?

Zmartwieniem jest też to, że obszerny projekt ustawy, który wprowadza wiele nowych pojęć i koncepcji, opatrzony jest tak słabym uzasadnieniem. Uzasadnienie tworzy się po to, by wyjaśnić celowość zawartych w regulacji zapisów. Powinno ono też zawierać podsumowanie oceny skutków regulacji (tzw. OSR) – dokumentu oceniającego w jaki sposób projektowana ustawa wpłynie na obszar, który reguluje ze szczególnym uwzględnieniem analizy kosztów i korzyści. Podstawą dobrej OSR są zatem dane ilościowe i jakościowe, pochodzące również od podmiotów objętych skutkami zmian, a integralną częścią – informacje o przebiegu i wyniku konsultacji.

Uzasadnienie projektu w zasadzie nie zawiera OSR. Jedyne odniesienie do kosztów jest bardzo ogólne i nie zawiera żadnych szacunków. Projektodawca zauważa w nim, że „ustawa będzie pociągała za sobą obciążenie budżetu państwa”.

Organizacje skupione wokół zagadnienia postanowiły policzyć, ile nowa regulacja będzie kosztowała środowisko stowarzyszeń. Forum Darczyńców wykorzystało do tego metodologię kosztu standardowego, powszechnie stosowaną w tworzeniu analiz przy OSR. W jej ramach liczy się koszty związane z nakładem pracy wymaganym przy wprowadzeniu zmian. Na podstawie sondażu przeprowadzonego poprzez portal, Forum wyliczyło, że zmiany statutu będą kosztowały 470 mln złotych. To o kilkadziesiąt milionów więcej, niż wynosi budżet działania 5.4 w Programie Operacyjnym Kapitał Ludzki na lata 2007-2013!

Przeszkolenie organizacji w zakresie dostosowania struktury będzie warte 15 milionów – to prawie jedna trzecia budżetu, jakim dysponuje Fundusz Inicjatyw Obywatelskich na ten rok. Nie wydaje się zatem, by bilans kosztów i korzyści dla już istniejących stowarzyszeń był szczególnie korzystny. Zwłaszcza, że spiętrzona biurokracja nie będzie sprzyjać większej przejrzystości, jeśli oparta będzie na planistycznej fikcji.

Puszka Pandory

Projekt ustawy ma tak jakby dwie części – tę dotyczącą zrzeszeń (w tym stowarzyszeń) oraz tę zmieniającą inne przepisy. Na 213 artykułów, 88 dotyczy zrzeszeń, 6 to przepisy końcowe i dostosowujące, a pozostałe 119 – zmieniające. Co prawda wiele z tych ostatnich polega na zamianie słowa „stowarzyszenia” na „zrzeszenia”, ale tylko pozornie jest to zmiana kosmetyczna. Zrzeszenia to przecież znacznie szersza kategoria niż stowarzyszenia, zatem obecność tych podmiotów w tak wielkiej liczbie ustaw i ich rzeczywisty wpływ na inne obszary regulacji jest niezwykle trudny do ocenienia.

Organizacjom trudno jest się podjąć takiej oceny, ale podejrzewają, że nie została ona również przeprowadzona przez projektodawcę. Zatem prawdziwe konsekwencje tak szeroko zakrojonych zmian będą widoczne dopiero po wejściu w życie ustawy. Jeśli będą one złe, skutki w postaci krytyki spadną nie na projektodawców, ale na owe zrzeszenia.

Unieważnianie przeszłości

I wreszcie problem fundamentalny. Jak mówi łacińska sentencja, „ustawa powinna być zwięzła”. I choć obecnie funkcjonująca nie spełnia wielu oczekiwań środowiska, na pewno jest zbudowana zgodnie z tą starożytną maksymą. Ma to jeden podstawowy skutek – ogromny dorobek dobrych rozwiązań i praktyk utrwalił się w doktrynie i orzecznictwie. Dzięki temu system funkcjonuje na zasadzie kompromisu społecznego, co świadczy o jego dojrzałości. Dochowuje się pewnych norm, mimo że nie grożą sankcje za ich łamanie.

Wraz z nową ustawą cały ten dorobek ulegnie unieważnieniu. W pocie czoła stowarzyszenia i wszyscy ich interesariusze wypracowywać będą nowy, oparty na kruchych rozwiązaniach, których potencjalne pozytywne skutki dla już funkcjonujących podmiotów nie zostały udowodnione. Senatorowie będą mieli swoją ustawę. Zrzeszeni obywatele – wielki kłopot.

źródło: www.ngo.pl